[기고]권력구조 개헌, 대통령-의회 협치서 답 찾아야

이번 개헌의 핵심 쟁점인 권력구조 논의는 기본적으로 대통령중심제와 의회중심제에서 시작된다. 이원정부제는 사실상 의회중심제의 변형으로 봐야 한다. 원칙적으로 대의권력이 직접 집행권력을 지휘·통제하는 의회중심제가 국민주권을 보다 잘 실현하는 제도이다. 하지만 한국의 경우 선거제도 개혁, 정당과 의회 운영의 개혁이 이루어지기 전에는 의회중심제에 합의하기 어렵다. 따라서 현실적인 권력구조 논의는 대통령중심제의 기조 위에서 분권과 협치를 어떻게 실천할 것인가에 대해 이루어져야 한다. 분권과 협치가 이루어지는 대통령제를 위해서는 구체적으로 입법권과 조사권, 인사권에 대한 조정이 필요하다.

우선, 입법권의 경우 행정부의 입법권한을 없애고 국회에 전속 입법권한을 줘야 한다. 행정부의 입법은 필요할 경우 여당을 통해서도 충분히 이루어질 수 있다. 조사권은 국정조사 조건 완화를 통한 국정조사 확대, 그리고 감사원의 회계검사기능의 국회 이관 등을 추진해야 한다. 하지만 이러한 입법권과 조사권의 분권만으로는 우리가 목표로 하는 분권과 협치의 권력구조를 절반도 완성할 수 없다. 결국 핵심은 인사권에 대한 조정이다.


인사권은 집행부의 권한이다. 하지만 집행부는 국민에 의해 선출된 대의기구가 아니다. 따라서 대의기구인 의회의 의견을 반영하는 협치적인 인사시스템을 만드는 것이 헌법원칙에 부합된다. 핵심은 결국 국무총리와 장관에 대한 인사다. 헌법에서는 대통령이 지명한 총리가 국회 과반수의 동의를 받아서 임명된다. 장관은 총리의 제청에 의해 대통령이 임명한다. 이 제도 역시 의회와 대통령이 협치를 추구하도록 설계된 것이지만 실질적으로 유명무실화되어있다. 분권과 협치의 취지를 실천하기 위한 첫 번째 대안은 협치성을 강화하는 것이다. 구체적으로 국무총리 후보에 대한 국회의 사후 동의를 사전 추천으로 바꾸는 것이 협치성 강화의 핵심이다. 이 방식이 제도화되면 여당이 중심이 되어 국무총리 후보에 대해 대통령과 먼저 상의하고 그 결과를 토대로 야당과 협의하는 협치구조가 이루어질 것이다. 두 번째 대안은 미국식대통령제로 가는 것이다. 총리부터 장관까지 국회의 과반수 임명동의를 받는 방식이다. 표결주체를 상임위로 할 것인지 본회의로 할 것인지는 논의가 필요하다. 개인적 의견은 협치성 강화로 가는 것이 협의 가능한 권력구조 안이라고 생각한다.

사실 이러한 헌정개혁에 대한 고민과 실천은 노무현대통령 때부터 시작되었다. 노 대통령은 평생 통합을 위한 정치를 했다. 하지만 ‘대한민국은 성공했지만 대한민국 대통령은 실패했다’라고 했던 그의 말처럼 결과적으로 분열은 더욱 심화되었다. 노 대통령은 대통령과 국회의 이원적 정통성에서 오는 반대를 위한 반대, 교착과 대결정치만 반복되는 구조를 어떻게 치유할 것인가를 항상 고민했다. 그 고민은 국회에 권한을 주고 책임성을 부여하기 위해 이해찬 총리를 국회의 추천을 받은 것으로 간주하고 이해찬 총리에게 국회와의 협력을 전담하도록 하였다. 이러한 헌정구상이 국회 과반수의 변화로 인해 대연정 제안으로 이어졌다. 또한 국회에 대한 국민의 신뢰를 회복하기 위해 선거제도 개혁을 동시에 추진해야 한다고 한 것이 대연정과 선거제도 개혁을 패키지로 제안한 이유다.

현재 언론에서 권력구조 논의는 4년 중임제냐 이원정부제냐 양자택일의 방향으로만 이루어지고 있다. 이래서는 합의 가능한 권력구조안을 만들 수 없다. 여야의 합의가 가능한 권력구조 논의가 이루어지기 위해서는 위에서 논의한 입법권, 조사권, 인사권의 분권과 협치에 대한 디테일한 논의가 이루어져야 한다. 개헌의 해법은 바로 이 디테일에 있다.