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[기고]핵심은 대의권력의 개혁이다

[the300][내 삶을 바꾸는 개헌-기고]김종민 더불어민주당 국회의원(헌정특위위원)-⑤(완결)

기고 머니투데이 김종민 더불어민주당 의원 |입력 : 2018.02.09 08:12
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김종민 의원
김종민 의원
권력구조 문제의 본질은 무엇인가. 대한민국은 국민주권 위에 서 있는 민주공화국이다. 권력은 국민에게 있다. 본질적으로는 국민주권이지만 현실의 권력은 ‘집행권력’이다. 승인하고 허가하고 과태료를 물리는 행정집행권력, 인신을 구속하고 유무죄를 판단하는 사법집행권력이야말로 현실 권력이다.

국민주권이 이들 집행권력을 직접 통제하는 것은 불가능하고 비효율적이다. 아파트에 불이 났을 때 주민들이 직접 소방대를 지휘하는 것보다 전문 소방대에 맡겨서 불을 끄게 하는 것이 효율적인 것과 같은 이치다. 국가가 성립된 이래 어떤 정치체제에서든지 집행권력은 전문 관료체제가 맡아왔다.

민주공화국은 국민이 주인인 나라다. 국민주권이 현실 권력인 집행권력을 어떻게 민주적으로 지휘·통제하느냐 하는 문제가 권력문제의 핵심이다. 그래서 만들어낸 것이 대의권력이다. ‘국민주권’이 ‘대의권력’을 통해 ‘집행권력’을 ‘민주적으로 지휘’하는 것이 민주공화국의 헌정 원리다. 인류는 대의권력을 발명함으로써 국민이 주인이 되는 민주공화국을 만들 수 있었다.

이런 민주공화국 헌정이 제대로 작동하려면 두 가지가 충족돼야 한다. 우선 대의권력이 집행권력을 잘 지휘해야 한다. 하지만 그 이전에 대의권력이 국민주권에 충실해야 한다. 민주공화국의 권력구조(정부헝태)는 누가 집행권력을 책임지고 지휘하게 하느냐에 따라 대통령제와 의회제로 나뉜다. 그러나 대통령제든 의회제든 권력구조의 형태만이 아니라 대의권력 그 자체의 민주성에 대해서도 근본적인 질문을 던져야 한다. 우리의 대의권력인 대통령과 의회는 국민주권에 충실한가, 국민주권의 신뢰를 받고 있는가.

우선 대통령 권력을 보자. 국민이 직접 선출한 대통령에게 집행권력의 수장을 맡김으로써 집행의 효율성, 책임성을 높일 수 있다. 그러나 국정농단 사태에서 드러났듯 과도한 권력 집중으로 경우에 따라 국민주권에 어긋나는 인치적 상황이 자주 발생해왔다. 임기 초반에는 국민주권에 충실한 편이나 임기 후반부로 가면 관료체제에 영향을 받아 국민주권으로부터 멀어지는 경향이 반복되고 있는 점도 문제다.

사람이 문제라고 보고 사람을 바꿔왔다. 그러나 지난 30년 간의 경험을 종합해보면 단지 사람의 문제가 아니며 제도의 결함도 치유해야 한다는 데 다수 국민이 공감하고 있다. 대통령제를 유지하되 분권과 협치를 강화하는 방향으로 고쳐야 한다는게 중론이다.

대통령제 개혁에서 우리가 주목해야 할 점은 대통령 선거제도다. 지난 30년 동안 대통령은 37~48%의 득표율로 당선되어 100%의 권력을 행사해왔다. 태생적으로 민주성에서 한계를 안고 출발한 것이다. 국민주권의 온전한 신임을 받기 위해서는 대통령 결선투표제를 도입해 과반수 국민의 지지를 받는 대통령을 선출해야 한다.

국정운영 과정에서 나타나는 비민주적 구조도 치유해야 한다. 대통령과 대통령비서실 중심의 국정운영으로 국무총리, 장관, 국무회의 등 헌법 기구의 권한과 역할이 헌법대로 작동하지 않고 있는 점이 문제다. 책임총리제, 책임장관제, 국무회의 지위 강화 등이 필요하다.

또 다른 대의권력인 의회의 문제는 더 심각하다. 만성적 대결과 교착, 이로 인한 무능으로 깊은 불신을 받고 있다. 대부분의 선진국이 의회제를 채택하고 있는 데서 알 수 있듯이 의회제는 가장 민주적이고 선진적인 헌정체제다. 그러나 우리 국민 다수는 오히려 의회제를 반대하고 있다. 현재와 같은 신뢰수준의 의회에는 국민주권을 대신해 집행권력을 민주적으로 지휘·통제하는 역할을 맡길 수 없다는 것이다.

국회가 결함을 치유해야 한다. 국민주권의 표심과 실제 의석수가 다르게 나타나는 비민주적 선거제도를 고쳐야 한다. 군사독재 시기에는 유정회 등 권력독점 장치가 있었고, 그 이후에는 지역구도가 그 역할을 대신해와 항상 기득권 정당이 과다 대표되고 있다. 선출의 민주성도 문제지만 여야 간에 대통령 권력을 쟁취하기 위해 4년 동안 대결 정치, 교착 정치로 일관하는 것은 더 심각한 문제다. 국정운영에서 여야가 생산적으로 협력하는 정치를 만들어 내야 한다. 대화와 타협의 협력 정치, 상임위 중심 민주적 국회운영, 입법과 정책결정에서 국민참여의 확대 등이 국회 개혁의 방향이다.

우리가 이번 개헌을 통해 달성해야 할 목표는, 분권과 협치형 권력구조의 설계와 함께 대의권력 자체의 민주적 개혁이다. 대통령제, 의회제 어느 것을 선택하더라도 대의권력 그 자체가 개혁되지 않으면 권력구조 문제는 근본적으로 해결되지 않는다. 이번 개헌 기회를 놓치면 그 신뢰구축은 더 어려워질 것이고, 대의권력에 대한 국민의 불신도 임계점을 넘어설 것이다. 국회와 정당이 스스로를 개혁하기 위한 결단을 내려야 한다.

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