[MT리포트]처음부터 '저출산 예산'은 없었다

[저출산예산은 없었다]①템플스테이, SW 교육 예산도 저출산예산으로 분류


정부가 지난해 편성한 저출산 예산은 24조원. 일년치 국방 예산(43조원)의 절반이 넘는 돈이다. 그러나 연간 출생아 숫자는 역대 최저인 35만명대에 그쳤다. 합계출산율 역시 1.05명으로 최저 기록을 갈아치웠다.

예산 규모만 보면 정부가 지난해 출생아 한 명당 쓴 돈은 6800만원이다. 그러나 아무도 이 금액을 실감하지 못한다. 정부는 그 많은 돈을 어디에 쓴 걸까. 결론은 둘 중 하나다. 돈을 잘못 썼거나, 애초에 돈이 배정돼 있지 않았거나.

정부 예산 목록을 보면 후자에 가깝다. 머니투데이가 저출산·고령사회 기본계획의 시행계획을 전수조사한 결과, ‘저출산 예산’이 편성되기 시작한 2006년부터 2017년까지 저출산 예산총액은 131조2604억원이다.

2006년 2조1445억원에 불과했던 저출산 예산은 지난해 24조1150억원까지 늘었다.


◇제멋대로 저출산예산 = 정부는 2006년부터 5년 단위의 저출산·고령사회 기본계획을 작성하고 있다. 각 부처는 기본계획을 토대로 매년 시행계획을 짠다. 시행계획에는 구체적인 사업명과 예산 규모가 모두 담긴다.

지난 12년 동안 구체적인 사업명이 명시된 저출산 예산은 124조8149억원이다. 비예산 사업을 비롯해 정부가 명시한 사업수는 중복된 것을 포함해 554개다. 하지만 개별 항목 중 저출산 예산과 연결고리를 찾기 힘든 사업이 많다.

문화체육관광부는 2006년부터 2010년까지 ‘가족여가 프로그램 개발’ 사업을 저출산 예산으로 올려놨다. 5년간 지출한 금액은 1383억원이다. 이 사업은 템플스테이 운영지원과 향교의 전통예절강좌 등으로 구성된다.

문화부는 ‘학교의 문화예술교육 활성화’ 사업도 저출산 예산으로 제출했다. 학교에 국악과 연극 등 예술강사를 파견하는 사업이다. 지금까지 들어간 돈만 3440억원이다. 저출산과 접점을 찾기 어렵다.

이 밖에 각 부처는 ‘소프트웨어(SW) 전문인력 양성 ’사업(537억원), ‘청소년 성범죄 예방 활동 강화’ 사업(5486억원), 어린이 보호구역 등을 추진하는 ‘안전한 교통환경 조성’ 사업(2017억원)도 저출산 예산으로 분류했다.

다소 모호한 고용 예산도 있다. ‘교육과 고용과의 연결고리 강화’(8526억원), ‘청년 가젤형 기업지원’(6880억원), ‘중소기업 매력도 제고’(2277억원), ‘청년 해외취업 촉진’(868억원) 등이 여기에 해당한다.

국회예산정책처는 2016년 12월 청년 해외취업 촉진 사업 등을 거론하며 “기존의 다른 목적이나 취지를 가지고 추진되던 사업을 저출산 정책에 포함시킨 경우가 많다”며 “저출산 정책에서는 제외하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

◇저출산예산은 보육예산? = 나머지 저출산 예산의 대부분은 보육 예산이다. 보육 명목으로 편성한 저출산 예산은 12년 동안 전체 예산의 66%를 차지하는 83조3900억원이다.

보육 예산은 주로 어린이집 등에 흘러가는 돈이다. 지난해만 하더라도 ‘수요자 맞춤형 보육체계’ 예산으로 6조4259억원이 편성됐다. 만 0~2세 어린이집 예산 4조4414억원과 가정양육수당 1조8354억원 등이 반영된 돈이다.

이 밖에 교육부의 보육·유아교육(3조9834억원)과 초등학교 돌봄 수요 대응(5010억원), 보건복지부의 지역아동센터 내실화(3054억원), 여성가족부의 아이돌봄서비스(1348억원) 등이 지난해 보육 예산으로 들어갔다.

보육 예산에는 보육교사의 인건비, 운영비 등이 반영된다. 전문가들은 보육 예산과 저출산 예산의 연결고리가 약하다고 지적한다. 보육 예산이 늘어난다고 해서 자녀를 더 낳는 것도 아니다.

정부의 저출산 예산 평가에 참여했던 한 연구자는 “보육교사들에게 지급하는 비용은 간접비용이라는 점에서 저출산 정책으로 보기 어렵다”며 “저출산 해결에 직접적인 영향을 주는 정책만 저출산 예산으로 봐야 한다”고 말했다.

☞읽어주는 MT리포트

세종=정현수 기자, 박경담 기자, 권혜민 기자


[저출산예산은 없었다]②천문학적 보육 예산에도 부모들 불만 커

저출산 대책의 변곡점은 2005년이다. 그 해 출생아 숫자가 급감했다. 합계출산율이 1.076명에 머물렀다. 당시 기준으로 저점이었다. 전 세계에서 가장 낮았다.

위기감을 느낀 참여정부는 2005년 9월 대통령 직속으로 저출산·고령사회위원회를 만든다. 위원회는 이듬해 제1차 저출산·고령사회 기본계획을 발표한다. 5년 단위의 기본계획은 지금까지 3차례 나왔다.

정부는 1, 2차 기본계획(2006~2015년)에서 80조원 이상의 저출산 예산을 집행했다. 효과가 없었던 건 아니다. 합계출산율은 2007년 1.25명으로 반등했다. 2012년에는 1.297명까지 치솟았다.

하지만 거기까지였다. 3차 기본계획(2016~2020년)이 시작된 이후 합계출산율은 추세적으로 하락했다. 지난해에는 역대 최저인 1.05명까지 추락했다. 연간 출생아 숫자는 처음으로 30만명대로 떨어졌다.

예고된 재앙이었다. 정부가 그동안 보육 위주의 저출산 예산을 편성했던 까닭이다. 박근혜 정부 시기인 2013년에는 무상보육이 시작되기도 했다. 이후 저출산 예산의 대부분은 보육 예산이 차지했다.

가령 지난해만 하더라도 보건복지부의 ‘수요자 맞춤형 보육체계로 개편’ 사업(6조4259억원)과 교육부의 ‘안심하고 믿을 수 있는 보육·육아 교육’ 사업(3조9834억원)이 전체 저출산 예산의 절반 정도를 차지했다.

보육 예산은 다소 복잡하게 구성된다. 어린이집 보육료는 부모보육료와 기본보육료로 나뉜다. 기본보육료는 정부에서 인건비를 지원하지 않는 민간·가정 어린이집에 주는 비용이다.

2017년의 경우 0세 종일반의 부모보육료와 기본보육료는 각각 43만원, 39만5000원이다. 부모보육료는 각 부모가 아이행복카드로 어린이집에 보낸다. 기본보육료는 정부가 어린이집에 직접 지원한다.

무상보육이 시작되면서 민간 어린이집 숫자가 급증한 이유가 여기에 있다. 정부의 막대한 예산이 어린이집에 들어갔기 때문이다. 그러나 부모들은 여전히 원하는 어린이집에 자녀를 보내지 못하고 있다. 전형적인 ‘미스 매치’다.

정부도 보육 정책 위주의 저출산 대책에 한계를 인정한다. 2015년 말 수립된 제3차 기본계획에서 “보육서비스의 질과 안전에 대한 부모의 불안이 여전하다”며 “믿고 맡길 수 있는 어린이집에 대한 수요가 상존한다”고 밝혔다.

여기에 저출산 예산을 ‘제멋대로’ 규정하면서 정책의 방향성을 잡는 데도 한계를 보였다. 지금까지 저출산과 직접적으로 관련돼 있지 않은 교육, 고용, 복지 예산 다수가 저출산 예산으로 분류됐다.

정부가 정책을 펼칠 때 가장 먼저 하는 게 예산의 증감이다. 국방 예산의 증가율을 높게 잡는건 그만큼 국방 정책에 힘을 주겠다는 의미다. 하지만 저출산 예산은 경계가 명확하지 않아 증감을 따지는 게 무의미하다.

익명을 요구한 한 대학교수는 “저출산 예산의 정의가 무엇인지 내려줄 필요가 있다”며 “정부에서 기존 관점에 문제가 있었다고 생각한다면 저출산 예산의 범위를 좁힐지 유지할지 생각해봐야 한다”고 말했다.

세종=정현수 기자


[저출산예산은 없었다]③저출산위→소관 부처→기재부→국회 심사 거쳤지만…

#1. 396억원(2006년)→622억원(2007년)→54억원(2010년)→594억원(2011년)→58억원(2012년)→648억원(2014년)→447억원(2017년). 육아 부모에게 인기 많은 국공립 보육시설 예산 추이다. 예산이 들쭉날쭉했던 12년간 국공 보육시설 이용률은 11%에서 13%로 증가하는 데 그쳤다.

#2. 정부는 2006년 템플스테이 운영 지원 몫으로 35억원을 배정했다. 저출산 대책의 일환이었다. 이 사업 예산은 2007년 150억원으로 늘어 이듬해 같은 금액이 집행됐다. 2009·2010년엔 각각 185억원씩 투입됐다. 정부가 집계한 2008년 템플스테이 참여인원 10만8000명 가운데 외국인은 2만명이었다.

정부가 12년간 쏟은 126조원의 저출산 대책 가운데 예산이 낭비되거나 필요한 곳에 제대로 쓰이지 않은 대표 사례다. 허투루 쓰인 저출산 대책 예산은 숫자로도 확인된다. 국회 예산정책처는 2016년 말 내놓은 '저출산 대책 평가' 보고서에서 같은 해 저출산 대책 예산 중 30%(6조5920억원)가 연관성이 적다고 지적했다.

저출산 대책 예산을 감시해야 할 4중 검증 체계가 부실 작동한 결과다. 대통령 직속 저출산·고령사회위원회(저출산위), 저출산 소관 부처, 기획재정부, 국회 모두 책임에서 자유롭지 않다.

저출산 대책은 저출산위가 2006년부터 5년마다 내놓는 저출산·고령사회 기본계획에 담긴다. 각 부처가 제출한 저출산 대책이 1차 검증대에 오른다. 여기서 추려진 대책은 매년 부처 평가, 기재부 심사를 거쳐 정부 예산안에 반영된다. 2·3차 검증이다. 국회 예산 심의까지 고려하면 검증만 네 단계다.

서울 강남 산부인가 신생아실에서 간호사들이 신생아를 돌보고 있다./뉴스1

검증 체계에 구멍이 난 원인은 △광범위한 저출산 대책 범위 △예산 심사 시 빈 틈 등으로 요약된다.

우선 저출산위, 각 부처, 기재부가 준용하는 저출산 대책 범위가 넓다. 그러다 보니 저출산 대책에는 관점에 따라 판단이 다를 수 있는 간접 지원책까지 다수 포함됐다. 출산율 제고로 바로 이어지지 않는 청년 일자리 창출, 학교 폭력 예방 같은 정책까지 저출산 대책에 한 세트로 묶인 배경이다.

예산 심사 사각지대도 있다. 기재부가 예산 심사를 부처 중심으로 하다 보니 숲(저출산) 대신 나무(개별 부처 대책)만 본다는 지적이 있다. 소관 부처별로 진행되는 국회 예산 심의도 마찬가지다. 포장만 저출산 정책인 부처 대책들이 기재부·국회 문턱을 통과할 수 있었던 빈 틈이다.

5년짜리 저출산·고령사회 기본계획에 들어간 정책은 큰 수정 없이 계속 이어지는 문제도 있다. 부처는 관성적으로 저출산 대책을 내고 기재부는 관행적으로 심사한다는 얘기다.

정창수 나라살림연구소장은 "현재 기재부 예산 심사는 건별로 이뤄지는 시스템이라 전체 그림을 설계하기 어려운 구조"라며 "각 부처가 정해진 총액 내에서 자율적으로 예산을 짜게 하는 총액배분·자율편성(톱다운) 제도가 정착돼야 저출산 예산 관리도 잘 될 것"이라고 말했다.

세종=박경담 기자


[저출산예산은 없었다]④저출산 대책, 역대 최저 출산율에 3월→5월로 늦춰

지난 2월 말 지난해 합계출산율이 역대 최저인 1.05명으로 발표되자 대통령 직속 저출산·고령사회위원회(저출산위)는 대책회의를 열었다. 저출산위는 당초 지난달 내놓기로 한 저출산 대책 로드맵(로드맵) 발표 시기를 5월로 늦췄다. 최악의 출산율에 대응하기 위해서다. 시기는 이달 말 문재인 대통령 주재로 열릴 예정인 국가재정전략회의를 감안했다.

저출산위는 로드맵 발표를 늦추면서 추가 재정 투입이 필요한 저출산 대책을 살펴보고 있다. 큰 틀에서 나랏돈 용처를 정하는 국가재정전략회의 일정과 로드맵 발표 시기를 연계 지은 이유이기도 하다. 정부 안팎에선 자녀 양육비 1억원(상품 및 서비스 이용권 형태) 지원 같은 파격적인 안까지 흘러 나온다.

보건복지부 관계자는 "국가재정전략회의에서 저출산 투자 강화 기조가 세워져야 재정을 많이 투입해야 하는 신규 사업, 제도 개선이 예산에 반영될 수 있다"고 말했다.

기획재정부도 발을 맞추고 있다. 기재부는 지난달 26일 공개한 '2019년 예산안 편성지침'에서 4대 중점 투자 분야로 저출산·고령화를 제시했다. 예산안 편성지침은 각 부처가 기재부에 낼 자체 예산안을 작성할 때 기준 삼는 가이드라인이다.

저출산은 지난해 예산안 편성지침에서도 중점 투자 분야였지만 올해 특히 강조되는 분위기다. 김동연 부총리 겸 기재부 장관은 이달 초 저출산 대책과 관련, '특단의 대책'을 주문하기도 했다.

기재부 고위 관계자는 "기존 저출산 대책 예산에는 직접 출산율에 영향을 주는 정책 뿐 아니라 간접 효과 정책도 포함돼있다"며 "기존 저출산 대책이 너무 많은 내용을 담았다는 고민 아래 개선 방향을 모색하고 있다"고 말했다.

정부 관계자는 "이번에 저출산 대책 예산을 정리해 저출산과 연관된 똘똘한 대책만 담으려고 한다"고 전했다.

세종=박경담 기자


[저출산예산은 없었다]⑤저출산예산 전수조사는 어떻게?…고무줄 기준 두드러져


최근 청와대 국민청원 코너에 글이 하나 올라왔다. 3자녀의 부모라고 밝힌 사람이 쓴 글이다. 정부가 저출산 대책으로 80조원을 썼다고 하는데, 본인은 혜택을 받은 게 없다는 게 글의 요지였다. 예산 사용처를 알려달라고도 했다.

머니투데이는 저출산 예산을 전수조사하기로 했다. 조사 기간은 정부의 저출산 대책이 시작된 2006년부터 2017년까지다. 분석의 틀은 정부가 매년 발표하는 저출산·고령사회 기본계획의 시행계획이다.

시행계획의 분량은 매년 수백 페이지에 이른다. 2017년 보고서는 862페이지로 구성됐다. 부처별 저출산 예산과 구체적인 사업명이 담긴다. 사업명은 중복 포함 554개였다. 전년도 추진 실적까지 시행계획에 들어가 있다.

예를 들어 2017년 시행계획에는 2016년에 사용한 예산과 2017년에 쓸 예산이 명시돼 있다. 시행계획에 반영된 전년도 실적 예산이 더 정확한 예산이라고 판단했다. 이렇게 계산한 12년치 저출산 예산이 130조원에 이르렀다.

'팩트체크'도 병행했다. 정부는 2015년 말 제3차 저출산·고령사회 기본계획을 발표하면서 과거 10년간의 저출산 예산을 공개했다. 당시 밝힌 금액이 80조2000억원이었다. 저출산 예산으로 흔히 회자되는 80조원이 나온 이유다.

시행계획상 명시된 금액은 2015년을 제외하고 동일했다. 2015년 시행계획에 나와 있던 그 해 저출산 예산은 14조7157억원이다. 그러나 2016년 시행계획에서 명시한 전년도 실적은 20조1985억원이다.

6조원 가량의 격차는 제3차 기본계획의 영향으로 풀이된다. 2016년부터 제3차 기본계획이 적용됐는데, 과거 대책과 큰 차이를 보였다. 신혼부부 대상 주거 정책 등이 저출산 대책으로 새롭게 분류됐다.

당시 정부는 보육 정책만으로 저출산 문제를 해결하기 쉽지 않다고 판단, 결혼 하기 좋은 환경을 만들겠다고 밝혔다. 이후 2015년까지 저출산 예산으로 분류되지 않았던 돈들이 대거 예산으로 잡혔다.

가령 '남성 육아참여 활성화' 사업은 2016년부터 저출산 예산으로 편입됐다. 2016년과 2017년에만 1조4547억원의 예산이 들어갔다. 정부가 저출산 예산을 자의적으로 판단하고 있다는 걸 보여주는 대표적인 사례다.

☞읽어주는 MT리포트

세종=정현수 기자