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[MT리포트] 학비없는 고교 만든다는데... "2조원 예산 마련은요?"

[또 불붙은 무상교육 논란] (종합)

머니투데이 세종=문영재 기자, 오세중 기자, 정현수 기자, 안재용 기자 |입력 : 2018.10.11 05:00
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편집자주현 정부 국정과제 가운데 하나인 ‘고교 무상교육’ 정책이 교육 현안으로 급부상했다. 유은혜 부총리 겸 교육부장관이 예정보다 앞당겨 내년부터 무상교육을 실현하겠다고 전격 선언하면서부터다. 고교무상교육의 필요성에 대한 공감대는 어느 정도 형성돼 있다고 하지만, 재원이나 법적근거에 대한 쟁점은 적지 않다.


"학비 없는 고교, 내년 2학기부터" 年 2조 재원 마련 숙제는 어쩌나


[또 불붙은 무상교육 논란]①유은혜, 무상교육 드라이브…사립고 제외될 듯

[MT리포트] 학비없는 고교 만든다는데... "2조원 예산 마련은요?"

고교 무상교육은 고교 교육을 받는데 필요한 비용을 국가가 부담하는 것으로, 입학금·수업료·학교운영지원비·교과서 대금이 지원 범위에 포함된다.

9일 교육계에 따르면 현 정부 고교 무상교육 계획은 2020년 고1부터 단계적으로 시작해 2022년 마무리할 예정이었다. 그러나 유 부총리는 지난 2일 취임 이후 여러 차례 “애초 예정보다 1년 앞당겨 내년 2학기부터 단계적으로 시작하겠다”고 밝혔다.

유 부총리의 발언이 현실화되면 내년 고1부터 단계적으로 시작해 2021년 완성된다. 교육부는 관계자는 “고교 무상교육은 무상 급식·교복과 달리 학생들의 학비를 지원해 주는 정책”이라며 “선별적 복지가 아닌 보편적 복지로 봐야 한다”고 말했다.

유은혜 부총리 겸 교육부 장관이 지난 6일 세종교육청에서 열린 '고교학점제 미래포럼'에서 축사를 하고 있다./사진=뉴스1
유은혜 부총리 겸 교육부 장관이 지난 6일 세종교육청에서 열린 '고교학점제 미래포럼'에서 축사를 하고 있다./사진=뉴스1

교육부는 무상복지 혜택이 주어지는 고교생 수를 130만명 수준에 맞춰 놓고 검토 작업을 벌이고 있다. 국회 예산정책처에 따르면 고교 무상교육 도입에 따른 지원대상자 수는 △2019년 145만3711명 △2020년 138만2912명 △2021년 134만1067명으로 추산된다.

교육부는 현행 학교장이 입학금·수업료를 정하는 사립고(자율형사립고·특수목적고 포함)는 지원대상에서 제외하는 방안을 고려하고 있다. 지난 9월말 현재 전체 고교 2358곳(153만8500여명) 가운데 사립고는 946곳(65만1000여명)이다. 교육부 관계자는 “의무교육대상인 초·중학교의 경우에도 사립학교는 학교장이 입학금·수업료를 정하고 있다”며 “고교 무상교육을 도입할 때 이를 검토할 것”이라고 말했다.

고교 무상교육은 이전 정부에서도 도입을 추진했다. 박근혜 정부는 당시 초·중등교육단계에서의 민간부담 공교육비 비중이 1.1%로 경제협력개발기구(OECD) 평균(0.3%)을 웃돌아 가계 교육비 부담이 크다며 단계적 고교 무상교육 시행 방침을 국정과제로 확정하고 2017년까지 고교 무상교육을 완성하기로 했다.
[MT리포트] 학비없는 고교 만든다는데... "2조원 예산 마련은요?"

그러나 결국 흐지부지됐다. 당시 매년 2조7500억원에 달하는 재원마련에 발목이 잡혔기 때문이다. 고교 무상교육 정책을 추진하면서 △지방교육재정교부금 △국고보조금 확보 △지방교육재정교부금 교부율 조정 △지자체 일반회계 전입금비율 조정 등의 방안이 거론됐지만, 무상급식과 누리과정(만 3~5세 무상보육) 등 급증하는 복지수요에 가로막혔고, 특히 교부율 상향조정에 대한 기획재정부의 동의를 얻는 데도 실패했다.

하지만 OECD 35개 회원국 중 고교 무상교육이 이뤄지지 않는 곳은 한국이 유일하고, 국내 고교 진학률이 100%에 육박하는 상황에서 보편적 교육복지 실현 차원에서도 실행은 불가피하다는 의견이 지배적이다.

유 부총리 역시 10일 정부세종청사에서 열린 기자간담회에서 “고교 무상교육은 내년부터 도입하더라도 이미 많이 늦었다”며 “OECD 회원국 가운데 우리만 하지 않고 있다”고 실행에 강한 의지를 드러냈다.

시간이 흘렀지만 고교 무상교육 도입을 위해선 연간 2조원이 넘는 예산확보와 교부율 조정 등을 위한 법적 근거 마련은 여전히 필수 과제다. 전문가들은 유 부총리의 생각대로 고교 무상교육이 이뤄질지에 대해 회의적이다. 당장 돈줄을 쥔 기재부가 교부율 인상에 난색을 표하고 있고 무상교육 법제화나 교부율 인상안 개정에 야당이 협조할지 여부가 불투명하기 때문이다.

김재철 한국교총 대변인은 “고교 무상교육 필요성에는 공감하지만, 당장 내년에 하겠다는 유 부총리의 추진방식에 선뜻 동의하기 어렵다”며 “내년 정부 예산안이 이미 국회에 제출됐고, 설사 예산을 확보해도 다른 분야 예산을 깎아 가져와야 하는데 바람직하지 않다”고 말했다.

세종=문영재 기자



"교부금 상향" 답 내놓은 교육부…기재부 "정답 아니다"


[또 불붙은 무상교육 논란]②"교육재정, 향후 7.8조 추가 필요"…유 부총리, 교부율 0.87%P 상향조정 강조

고교 무상교육 정책의 관건은 돈이다. 유은혜 부총리 겸 교육부 장관은 지방교육재정교부금 교부율을 상향 조정하면 가능하다고 봤다. 유 부총리는 "현재 내국세의 20.27%로 고정된 교부율을 21.14%까지 끌어올리는 지방재정교부금법이 개정되면 실현할 수 있다"고 강조했다. 현재 내국세 규모는 200조원 정도여서 교부율이 0.87%포인트 올리면 교부금 총액이 약 8800억원 더 늘어난다.

그러나 재정을 담당하는 기획재정부는 이에 대해 난색을 표하고 있다. 기재부는 학령인구가 지속적으로 줄고 있는 반면 다른 복지수요는 꾸준히 증가하고 있다며 교부율 인상이 어렵다는 주장을 되풀이하고 있다. 당장 김동연 부총리 겸 기획재정부 장관도 "(고교 무상교육에 대한) 재원은 합의된 사안이 아니다"고 선을 그었다. 부처 간 정책 혼선을 빚고 있다는 지적까지 나오는 대목이다.

정부가 이미 제출한 내년 예산안에는 무상교육 관련 예산이 반영돼 있지 않다. 결국 예산안 법정 시한인 12월2일까지 국회가 합의를 해 무상교육 예산을 추가 편성하거나 법 개정을 해야 한다는 얘기다. 재원도 재원이지만 가뜩이나 유 장관 임명 자체에 불만이 많은 야당을 설득시켜야 한다는 점도 부담이다.

◇'무상교육' 재원 충당이 관건= 국회예산정책처가 내놓은 고교 무상교육 비용추계서에 따르면 무상교육을 위해 국가·지방자치단체가 고교 입학금·수업료, 학교운영지원비, 교과용도서구입비를 부담할 경우 2018년(6560억원)부터 2022년(1조9137억원)까지 5년간 모두 7조8369억원(연평균 1조 5674억원)의 추가재정소요가 발생한다.

무상교육을 위해선 지방교육재정 통계상 입학금·수업료 수입은 연간 1조원 안팎인데 학교운영지원비와 교과서 구입비까지 포함하면 연간 1조5000억원에서 2조원가량의 교육 재정이 추가로 필요할 전망이다. 비용추계서에서는 전체 고교생이 교육비를 내지 않는 무상교육이 실시되는 것으로 가정했다. 또 저소득층 교육비 지원, 공무원 자녀학비보조수당, 특성화고 장학금 수혜자 등은 추가재정소요 추계에서 빠졌다.

[MT리포트] 학비없는 고교 만든다는데... "2조원 예산 마련은요?"

비용추계서에 따르면 고교 무상교육 적용대상 고교생은 2019년 145만3711명, 2020년 138만2912명, 2021년 134만1067명, 2022년 130만4591명으로 추산됐다.

예산 당국은 다소 신중한 입장이다. 기획재정부는 "아직 협의가 이뤄지지 않았다"는 입장을 반복하고 있다. 내부적으로는 최근 학령 인구 감소 등과 맞물려 교부율 인상에 회의적이다.

기재부가 주목하는 건 지방교육재정교부금(이하 교부금) 규모다. 교부금은 최근 몇 년 동안 큰 폭으로 늘었다. 현행 교부금만 활용해도 무상교육을 충분히 추진할 수 있을 것으로 본다.

정부가 국회에 제출한 내년 교부금은 올해보다 6조2000억원(12.5%) 늘어난 55조7000억원이다. 내년 전체 예산 증가율이 9.7%라는 점에서 평균을 압도한다. 세수호황이 가져온 효과다.

교부금은 중앙정부가 지방 교육청에 내려보내는 돈이다. 지방교육재정교부금법은 교부금의 재원을 내국세 총액의 20.27%로 규정한다. 세수가 늘면 교부금도 증가한다. 정부는 내년에도 세수호황이 이어질 것으로 본다.

교부금은 올해도 전년대비 6조6000억원 가량 늘었다. 국회예산정책처가 고교 무상교육의 재정소요를 5년간 7조8411억원으로 추정하고 있는데, 올해와 내년 교부금 증가분만으로도 무상교육 수요를 감당할 수 있다는 게 기재부 판단이다.

기재부 관계자는 "교부율 문제 등은 아직 협의가 이뤄지지 않았다"며 "현재로선 늘어난 교부금만으로도 충당할 수 있을 것으로 본다"고 말했다.

이와 관련 유 부총리는 10일 정부세종청사에서 열린 기자간담회에서 "(재원마련을 위해) 여러 시뮬레이션을 하고 있고, 기획재정부와 협의를 시작했다"며 "여러 방안을 강구하고 있다"고 말했다.

◇유은혜 임명 거부한 야당 협조 가능성은= 최종적인 판단은 국회에서 이뤄질 전망이다. 고교 무상교육은 초중등교육법 개정사항이다. 교부율을 상향조정하는 것 역시 지방교육재정교부금법을 바꿔야 한다. 고교 무상교육과 재원 문제가 '패키지'로 논의될 수밖에 없는 구조다.

이를 감안한 듯 김동연 부총리 겸 기재부 장관은 지난 4일 기자들과 만나 "국회 법 개정 과정과 별도로 정부 안에서 협의하고, 국회의 법 개정 과정과 절차에 같이 참여하면서 어떻게 해야 할 지 의논하겠다"고 말했다.

결국 야당의 협조가 절실하지만, 야당은 유 부총리의 인사청문보고서 채택을 거부하면서 임명 자체를 거부한 바 있다. 상교육 조기 시행이 2020년 총선을 겨냥한 포퓰리즘(인기영합주의)이라는 비판까지 쏟아지는 상황에서 야당이 유 부총리에게 호응할지는 불투명하다.

이를 의식한 듯 유 부총리는 지난 8일 야당 지도부를 잇따라 찾았다. 고교 무상교육 조기 시행 등 향후 교육정책 추진에 적극적인 협조를 요청하기 위한 행보로 읽힌다. 자유한국당은 유 부총리의 예방 요청을 거부한 것으로 전해졌다.

오세중 기자, 세종=정현수 기자



'무상교육 실현'…초등 25년, 중학교 20년 걸려


[또 불붙은 무상교육 논란]③초등무상교육, 의무교육 일환 도입…중학교, 2004년에 완성

'고교 무상교육' 조기 도입을 둘러싸고 교육계 안팎에서 논란이 일고 있다. 우리나라에서 무상교육의 역사는 1948년으로 거슬러 올라간다.

10일 교육부에 따르면 무상교육은 1948년 7월 제헌헌법에 '초등 무상의무교육'을 명시하고, 이듬해 12월 교육법을 제정하면서 초등 무상교육이 시작됐다. 이 때 무상교육은 의무교육의 일환으로 도입됐다.

초등 무상의무교육을 위해 정부는 초등학교 수용시설 확충과 교원 확보를 위한 의무교육 완성 6개년 계획(1954~1959년)을 수립해 추진했다. 초등 의무교육을 도입한 이후에도 국가재정의 한계로 육성회비 징수는 계속됐다. 이후 도서벽지(1972년)와 농어촌지역(1977년), 6대 도시 이외의 전지역(1979년), 완전폐지(1997년) 순으로 육성회비 폐지가 이뤄져 무상 의무교육을 완성하는데 25년이 걸렸다.

중학교 무상의무교육은 1972년 개정 헌법에서 의무교육 범위를 '초등교육과 법률이 정하는 교육'으로 확대하면서 중학교 의무교육의 헌법적 근거가 마련됐다. 중학교 무상의무교육이 가시화된 건 그로부터 12년이 지난 1984년이다.

이 해 8월 교육법 개정을 통해 중학교 의무교육의 법적 근거를 마련했으며 대통령령에 따라 순차 실시를 규정했다. 이어 1985년 2월 '중학교 의무교육 실시에 관한 규정' 제정을 통해 도서벽지(1985~1986년), 읍면지역(1992~1994년), 시지역(2002~2004년) 등으로 중학교 의무교육이 확대됐다. 중학교 의무교육이 완성되기까지 총 20년이 소요됐다.

중학교 역시 의무교육이 확대되는 과정에서 학교운영지원비(옛 육성회비) 징수는 이어졌다. 그러다 학교운영지원비 징수에 대한 헌법재판소의 위헌 결정이 내려지면서 2012학년도 2학기부터 중학교 학교운영지원비도 전액 정부가 지원하는 것으로 바뀌었다.

초·중학교와 달리 고교 무상교육의 필요성은 보편적 교육복지의 확대 논쟁에서 촉발됐다고 해도 과언이 아니다. 2010년 서울교육감 선거에서 '무상 급식'을 공약으로 내세운 후보자가 당선된 뒤 교육감과 서울시장이 무상급식 전면 실시를 두고 갈등하면서 보편적 복지에 대한 관심도 커졌다.

특히 양극화가 심화하는 가운데 '복지강화' 필요성이 대두되면서 2012년 18대 대통령선거를 계기로 고교의무교육과 무상교육이 사회적 파장을 일으켰다. 그러다 고교 의무교육이 '진로선택권 제한' 등 강제 취학의 문제점이 노출되면서 무상교육을 추진하는 쪽에 무게가 실렸다.

가계 교육비 부담 경감을 공약으로 내건 당시 박근혜 대통령은 결국 고교 무상교육을 국정과제로 정하고 2017년까지 무상교육 완성을 약속했었다.

세종=문영재 기자



OECD 35개 나라 중 한국 뺀 34곳 '고교 무상교육'


[또 불붙은 무상교육 논란]④해외 무상교육 현황…수업료·교재비 등 면제

OECD 주요국 고교 무상교육 지원 현황(자료: 교육부)
OECD 주요국 고교 무상교육 지원 현황(자료: 교육부)

최근 고교 무상교육이 교육 현안으로 급부상하면서 다른 나라의 공교육체제와 교육비 지원방식에 대한 관심도 높아지고 있다.

10일 교육부 등에 따르면 경제협력개발기구(OECD) 35개 회원국 가운데 한국을 제외한 모든 나라에서 후기중등학교(고교) 교육을 무상으로 제공하고 있다. 이 가운데 10여개국은 의무교육을 하는 것으로 파악됐다.

1년의 유아교육(K)을 포함해 고교 졸업 때까지 의무교육을 제공하는 미국은 세계에서 명목상의 의무교육 기간이 가장 긴 나라다. 무상교육은 공립학교를 기준으로 적용된다. 사립학교는 학교급에 관계없이 유상교육이 원칙이다. 무상교육이 적용되는 공립학교 학생에게는 수업료와 교통비(통학버스), 교재비가 지원된다.

한국과 유사한 학제와 학교운영 체제를 가진 일본은 지난 2010년부터 공립고교에서 무상교육을 시작했다. 무상교육이 적용되는 공립학교 범위는 정규 고등학교는 물론 중등교육학교 후기과정, 특별지원학교 고등부, 전수학교 고등과정, 각종학교의 고교상당 과정 및 고등전문학교다.

프랑스 고교는 3년 과정이다. ‘바칼로레아라’는 졸업자격시험을 준비한다. 프랑스 고교는 의무교육이 아니지만 기회평등의 정신에 따라 무상으로 제공된다. 무상교육 원칙은 사립학교에도 적용되며 학생은 별도의 수업료를 내지 않고 사립학교에 다닌다.

학제가 복잡한 독일은 의무교육기간이 주나 중등학교 유형에 따라 다르다. 그러나 대부분의 주에서 일반학교의무(9~10년)와 직업학교 의무(2~3년)를 합쳐 11~13년의 의무교육기간이 적용된다. 고교까지 학교의무를 규정한 주별 학교법에서는 무상교육 지원 범위를 ‘교과서를 비롯한 수업교재’와 ‘학생의 등하교 교통경비’로 규정하고 있다.

2000년 이후 세계 최고의 교육경쟁력을 자랑하는 핀란드의 경우 학생들은 초등학교와 중학교를 다닐 때는 물론 고교에서도 학비와 정기적인 보건진료, 무상급식, 통학비 지원 등을 받고 있다. 다만 의무교육이 아닌 고교의 교과서 구입비용은 개인이 부담하는 게 원칙이다.

교육부 관계자는 "후기중등교육(고교)의 중도탈락률이 비교적 높은 영미권 국가는 의무교육 기간을 고교까지 확대 적용하고 있지만, 고교 진로 다양성이 제도적으로 뒷받침되는 나라는 의무교육 대신 무상교육을 하고 있다"고 설명했다.

이어 "고교 무상교육 지원 범위는 수업료를 기본으로 교통비는 상당수 나라에서 지원하고 있고 교과서를 비롯한 교재비는 의무교육 여부에 따라 차이가 있다"고 덧붙였다.

세종=문영재 기자



"교육권 확보 진전" vs "사교육비 쏠림 우려“


[또 불붙은 무상교육 논란]⑤ 학부모 절반 "무상교육으로 굳은 돈, 학원비로 쓰겠다"

정부의 '고교 무상교육' 1년 조기 시행 방침에 교육단체들은 반색했다. 다만, 시행 시기와 가능성에 대해서는 온도차를 보였다.

10일 교육단체 등에 따르면 송재혁 전국교직원노동조합(전교조) 대변인은 무상교육 조기 시행에 대해 "이미 문재인 정부 임기 내에 무상교육 실시를 촉구했다"며 "교육권 확보 차원에서 진전된 것으로 평가한다"고 긍정적 반응을 보였다. 그러나 무상교육에 따른 재정 확보 방안 등에 대해서는 말을 아꼈다.

반면, 한국교원단체총연합회(교총)은 고교 무상교육에 찬성하면서도 재정 여건에 대해 우려를 나타냈다. 김재철 교총 대변인은 "기본적으로 찬성한다"면서도 "예산이 대거 소요되고 현 교육의 다른 부분에 대해서도 예산 요구와 투입이 지속적으로 늘어나고 있는 만큼 재정과 여건을 고려해 단계적으로 도입하는 게 바람직하다"고 말했다.

김 대변인은 또 "자영업자나 실직자를 제외하고, 사실 지금 부모가 회사를 다니거나 공무원이면 학비를 지원받는다"며 "여력이 있는 경우 사교육비로 쏠림현상이 나타날 수 있다"고 우려했다.

실제로 지난해 12월 교육부·문화체육관광부의 '고교 무상교육 정책 여론조사' 결과에 따르면 설문조사에 참여한 초·중·고교생 자녀를 둔 학부모 1510명 가운데 47.9%인 627명은 무상교육으로 굳은 돈을 사교육비로 쓰겠다고 답했다.

특히 이런 답변은 고소득층에서 뚜렷했다. 월소득 100만원 미만 가구는 '교육비로 사용' 응답이 30%였지만 500만원 이상 가구는 50.3%에 달했다. 이에 따라 공교육비 지원(무상교육)이 교육 양극화로 이어질 수도 있다는 우려도 나오고 있다.

오세중 기자



무상 교육 앞장선 국회…"교육기회 보장·저출산 극복해야"


[또 불 붙은 무상교육 논란]⑥서영교 의원 등 '교육법 개정안' 4건 발의

[MT리포트] 학비없는 고교 만든다는데... "2조원 예산 마련은요?"

고교 무상교육을 뒷받침하는 법안은 국회에 이미 발의돼 있다.

10일 국회 의안정보시스템에 따르면 20대 국회에 고교무상교육을 규정한 초중등교육법 개정안은 4건이 발의돼 있다. 서영교 민주당 의원과 고(故) 노회찬 전 의원, 채이배 바른미래당 의원, 김태년 민주당 의원이 각각 법안을 냈다.

지난 8월 발의된 ‘서영교 안’은 고등학교와 고등기술학교 등 중등교육에 대해 무상교육을 명문화하는 내용이다. 수업료뿐 아니라 교과용 도서 구입비, 급식, 교복 등 대통령령이 정하는 비용을 지원할 수 있게 했다. 준비물 비용까지 지원하는 '고교교육 완전 무상법'이다. ‘채이배 안’도 같은 내용이다.

지난해 고교 진학률이 99.9%에 달할 만큼 사실상 보편화 돼 있다는 게 고교무상 교육의 출발점이다. 한국과 경제수준이 비슷한 선진국들이 고교 무상교육을 실시하고 있단 점도 반영됐다.

서 의원은 "우리나라를 제외한 경제협력개발기구(OECD) 34개국 모두가 고교 무상교육을 실시하고 있고 지난해 한국 고교진학률이 99.9%로 보편화 돼 있어 실질적 교육기회 보장을 위한 고교 무상교육 실현이 필요하다"며 "저출산 문제 극복을 위한 가계의 교육비 부담 경감이 필요하단 점에서도 고교 무상교육 실현 필요성이 크다"고 강조했다.

‘노희찬 안’(2017년 9월) ‘김태년 안’(2016년 6월)은 ‘서영교 안’과 달리 도서 구입비와 급식, 교복 등의 지원을 법으로 명문화하진 않았다.

노 전 의원은 민간부담 공교육비 비율이 OECD 국가 중 1, 2위를 다툴 정도로 높다는 점을 개정안 발의 이유로 제시했다. 중등교육에 대한 국가적 차원의 지원과 투자가 필요하단 지적이다. 김 의원도 사실상 의무교육인 고교 교육과정을 지원할 필요가 있다고 강조했다.

국회 사무처도 긍정적인 의견을 냈다. 국민의 기본권인 교육권을 강화할 수 있다는 이유에서다. 다만 고교 무상교육에 소요되는 예산문제는 과제다.

정재룡 수석전문위원은 국회 검토보고서에서 "(고교 무상교육은) 국민의 기본권인 교육권을 더욱 강화할 수 있고 중학교 졸업자의 대다수가 고등학교에 진학하는 상황에서 보편적 혜택을 부여할 수 있다는 측면에서 바람직하다"고 밝혔다.

그러면서 "다만 무상교육의 핵심은 재원확보 여부인데 무상교육 실시에 따른 추가재원 확보가 필요하다"며 "지방교육재정교부금법 개정 여부 등에 따른 실시시기 조정이 필요하다"고 했다.

안재용 기자

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