[MT리포트]일산, 파주, 판교, 동탄…'신도시의 역사'

[3기 신도시의 과제]1·2신도시 집값 안정효과 일부 있었지만 '주거 양극화 원흉' 비판도

경기 파주시 '운정신도시' 전경. /사진=박치현 기자

역대 정부는 서울 집값이 들썩일 때마다 신도시 카드를 꺼내 들었다. 노태우정부는 주택 200만호 건설 정책으로 1980년대 말 급등했던 집값을 잡으려 했고, 강력한 규제로 투기수요 억제에 집중했던 참여정부도 2기 신도시 계획을 발표했다.

신도시에 대한 평가는 엇갈린다. 주택가격 안정에 기여했다는 긍정적인 평가가 있는 반면, 투기심리를 부추겨 집값을 더 불안하게 만들었다는 비판도 있다. 1기와 2기 신도시 모두 급하게 정책을 추진한 탓에 자족기능과 광역교통체계를 제대로 갖추지 못한 '반쪽짜리 도시'란 지적을 받는다.

◇공급 늘리니 집값 '뚝'
1980년대 후반은 유례없는 집값 급등기였다. 경상수지 흑자와 경기 호황으로 유동성은 크게 늘었지만 주택보급률은 60%대에 머물러 주택수요가 폭증했다. KB부동산에 따르면 서울의 아파트값은 1988년 18.5%, 1989년 18.8% 상승한 이후 1990년에는 37.6% 급등했다.

당시 정부는 서울의 주택 수요를 분산하기 위해 서울로 출퇴근이 가능한 20~25㎞권에 신도시를 건설한다고 발표했다. 일산, 분당, 중동, 평촌, 산본 5곳이 신도시 입지로 정해졌고, 이곳에 총 29만2000가구를 공급하기로 했다. 효과는 바로 나타났다. 1991년 서울 아파트값은 4.5% 떨어졌고 1992년과 1993년에도 각각 4.3%, 2.8% 하락했다. 이후에도 수도권 개발과 주택 공급이 꾸준히 이어져 서울 집값은 안정세를 나타냈다.


2000년대 들어 집값은 다시 요동쳤다. IMF체제 조기 졸업으로 소비심리가 회복되면서 주택수요가 늘고, 전 세계적인 유동성 증가도 영향을 미쳤다. 참여정부는 투기과열지구 및 종합부동산세 도입 등 강력한 수요 억제책과 함께 판교, 동탄, 김포, 파주 등에 2기 신도시 건설에 나섰다.

결과론적으로 집값이 잡혔지만 정책 효과 보다는 글로벌 금융위기 여파에 따른 영향에 기인했다. 주택시장이 침체되는 와중에 2기 신도시 주택공급이 쏟아져 파주운정과 김포한강 등은 미분양으로 골머리를 앓기도 했다.

◇일자리 없고 출퇴근 불편…'주거 양극화 원흉' 지적도

신도시 정책은 집값 안정이란 긍정적 평가도 있지만 부정적 평가도 상당하다. 대표적인 부정적 평가가 자족기능 없는 '반쪽짜리 도시'라는 지적이다. 1기 신도시는 주택 수요분산에 집중하다 보니 단순히 잠만 자는 '베드타운'으로만 기능했다.

2기 신도시는 판교 테크노벨리, 삼성전자 평택캠퍼스 등으로 자족기능을 일부 보완했으나 일자리 부족 문제는 여전했다. 광역교통망이 제대로 갖춰지지 않아 주민들의 거주만족도를 떨어트리는 요인으로 작용했다.

과도한 토지보상금이 주변 집값을 자극했다는 지적도 있다. 한국토지주택공사에 따르면 수도권에 2기 신도시 7곳 조성 과정에서 보상비 31조2000억원가량이 시장에 풀렸다. 판교 토지보상금 2조5189억원 중에는 서울 강남과 분당 거주자들이 전체의 57%인 1조4567억원을 가져갔다. 토지보상금이 부동산 투자금으로 재사용될 가능성이 높다.

신도시 건설로 매년 수십만 가구의 주택을 쏟아냈지만 지난해 서울의 자가거주비율은 42.9%로 2006년 44.6%보다도 하락했다. 이 기간 동안 주택소유 상위 1%의 1인당 평균 주택 수는 2007년 3.2채에서 2016년 6.5채로 2배 이상 늘었다. 신도시 건설이 주택시장 안정보다 양극화를 심화시킨다는 지적을 받는 이유다.

함영진 직방 빅데이터랩장은 "정부가 신도시 건설에 매달리기 보다는 인프라가 잘 갖춰진 지역에서 주택공급을 늘리는 것도 병행해야 한다"며 "청약제도는 가점에 소득기준을 추가하는 등 실수요자 위주로 개편해 불균형을 해소해야 할 것"이라고 말했다.

김사무엘 기자





[3기 신도시의 과제]파주운정 등 2기신도시, 자족기능·교통편 부족

경의중앙선 야당역 인근 상가 전경. /사진=박치현 기자

"아파트단지로만 구성된 2기 신도시는 서울이나 1기신도시와 달리 주간 유동인구가 적을 수밖에 없습니다. 상권도 더디게 형성되고 있는데 결국 GTX(수도권광역급행철도)가 들어와야 활성화될 것으로 보입니다." (파주운정신도시 인근 A공인중개소 관계자)

파주운정신도시는 경기도 파주시에 조성된 8만5000여가구 규모의 2기 신도시다. 1·2지구는 2014년 말, 3지구는 지난해까지가 준공시점이었지만 경기침체 및 토지배상 문제로 지연돼 아직도 단지별 입주가 이어지고 있다.

8일 오전 경의중앙선 야당역 승강장 전경. /사진=박치현 기자

평일 낮 경의중앙선 야당역에 내리는 승객은 거의 없었다. 1번 출구로 나와 운정신도시로 향하는 길목에는 상가 건물들의 공사가 한창이었다. 2011년부터 신도시 입주가 시작됐지만 최근에야 역세권 상권이 형성되고 있다. 상가를 지나며 분양·임대 현수막이 붙은 공실을 쉽게 찾을 수 있었다.

운정신도시는 거주기능에 비해 자족기능이 부족하다는 지적을 받아왔다. 판교신도시는 판교테크노밸리 IT·벤처기업이 대거 입주했고 동탄2신도시에는 삼성전자와 첨단 바이오 기반 비즈니스산업단지가 밀집해있는 것과 상반된다. 주민들이 일자리를 찾아 서울로 출퇴근하는 경우가 많아 낮에는 도시가 빈다.

인근 A공인중개소 관계자는 "야당역과 운정역 주변에 형성되는 상권은 신도시 최대 규모지만 저녁 9시에 가장 바쁘다"며 "신도시 지역은 어쩔 수 없이 낮시간 유동인구가 적다"고 설명했다.

파주운정, 양주옥정 등 2기신도시는 서울도심에서 반경 30~40km 권역에 위치해 통근에 많은 시간이 소요된다. 2017년 경기도 사회조사에 따르면 파주에서 서울로 출퇴근하는 경우 평균 87분이 걸리지만 성남에서는 65분이면 된다. 이에 GTX 등 교통편이 계획됐지만 진행이 지지부진해 주민들의 고통이 크다.

지난달 17일 청와대 국민청원 게시판에는 '운정신도시에 베드타운 막기위한 대기업 일자리 반드시 유치해 주세요!'라는 제목의 글이 올라와 지금까지 1811명이 주민들이 동참했다. 해당 글은 운정에 자족도시 기능이 없어 집값이 10년 전 분양가보다 낮고, 대중교통 문제도 심각하다고 주장한다.

실제로 운정신도시에서 2011년 9월 4억5000만원에 거래된 한빛마을1단지 한라비발디센트럴파크아파트 전용면적 100㎡이 지난 7월에는 4억2750만원에 팔렸다. 교통편으로 경의중앙선을 이용할 수 있지만 배차간격이 최대 25분에 달한다.

심교언 건국대 부동산학과 교수는 "출퇴근 시간 자체가 사회적 낭비이기에 신도시에 자족기능은 필수요소"라며 "3기 신도시 계획에도 이를 충분히 반영해야 할 것“이라 말했다.

그는 "2기 신도시는 처음 계획할 때부터 자족기능을 의무화시켰다"면서도 "산업단지 등이 들어와 활성화되는 데는 많은 시간이 걸리기에 빨리 정착될 수 있도록 해야 한다"고 밝혔다.

박치현 기자





[3기 신도시의 과제]'신도시 불패' 상징 성남판교, 분양가의 2~3배로…"수익환수 필요"

# 2010년 30대 중반이었던 싱글녀 김진아(가명)씨는 성남 여수 공공택지지구 '센트럴타운3단지' 전용면적 85㎡를 3억5000만원에 분양받아 2013년 입주했다. 4년 넘게 혼자 실거주하던 김씨는 올해초 7억원에 팔았다. 입주 4년만에 100%의 차익을 거뒀지만 양도소득세는 한 푼도 내지 않았다.

3기 신도시가 예고되자 벌써부터 당첨자들만의 '로또'가 될 수 있다는 우려가 나온다. 강남에 가까운 입지에 조성될 경우 제2의 판교를 노린 청약광풍이 불 것이란 전망이다.

2006년 동판교 민영아파트 중 첫 분양 테이프를 끊은 '풍성 신미주'(봇들마을신미주1단지) 전용면적 82㎡는 2073 대 1의 경쟁률을 기록했다. 분양가는 3.3㎡당 1190만원인 3억9300만원(기준층), 현재 시세는 12억7500만원 안팎으로 최대 호가는 13억8000만원이다. 2009년 입주 후 10년 만에 10억원 가까이 올랐다.


'판교 신화'는 신도시 로또의 상징이다. 강남에 가까운 준강남 신도시는 '불패'란 인식을 심어줬다. 신도시 택지는 분양가 상한제를 적용받아 주변 시세보다 저렴한데, 판교 분양가는 분당 시세의 절반이었다.

반값 아파트에 대한 비판을 의식해 정부는 2014년 9월 1일 '규제 합리화를 통한 주택시장 활력 회복 및 서민 주거안정 강화 방안'에 택지지구·신도시 등 공공택지개발을 중단하는 내용을 포함시켰다. 한국토지주택공사(LH)는 2017년말까지 공공택지 지정을 중단했다. 하지만 폭등하는 집값에 정부는 4년 만에 다시 방향을 틀었다. 신도시 외에 달리 저렴한 주택을 공급할 방법을 찾지 못한 까닭이다.

성남분당, 고양일산, 부천중동, 안양평촌, 산본 등 1기 신도시의 서울 도심과 거리는 20∼25㎞, 2기 신도시는 20∼50㎞다. 3기 신도시는 이보다 가까운 20㎞이내에 건설될 예정이어서 2기 신도시보다 입지가 낫다.

하지만 지금까지 사업이 완료된 2기 신도시는 대전도안 뿐이다. 성남판교, 위례, 고덕국제화계획지구, 아산(탕정·배방지구), 양주(옥정·회천), 파주운정, 김포한강, 인천검단, 화성동탄 1·2 등은 아직도 조성 사업이 진행 중이다.

신도시 분양시장에 큰 장이 설 것으로 예상돼 부작용이 우려된다. 강남 보금자리지구에서의 청약통장 매매, 불법 전매 등 불법 행위가 대표적이다. 강남권 택지는 시세보다 저렴하게 공급해도 분양가 자체가 높아 청년·신혼부부의 기회가 제한될 것이란 지적도 나온다. 금수저들만의 로또로 전락할 수 있단 목소리다.

국토부도 이를 의식해 지난 9·13 대책에서 앞으로 수도권 공공택지에서 공급되는 분양가상한제 주택에 대해 전매제한 기간을 시세차익에 따라 공공·민영 관계없이 3∼8년으로 강화하기로 했다. 특히 1주택자는 신규로 공급받은 주택의 입주 가능일부터 6개월 이내에 기존 주택을 매각하도록 했다.

시민단체와 전문가들도 차익환수를 위해 토지임대부나 환매조건부 주택을 도입해야 한다고 목소리를 높인다. 입지가 좋을수록 영구임대나 준영구임대로 공급해야 한단 주장이다. 함영진 직방 빅데이터랩장은 "차익 환수 조치는 필요하다"며 "신혼희망타운에 적용될 '수익공유형' 모기지를 선택하게끔 하는 것도 의미가 있을 것"이라고 밝혔다.

김희정 기자





[3기 신도시의 과제]中, 실수요 예측없이 짓다 유령 신도시 50곳 넘어…日, 인프라 갖춰져도 비싼 교통비·젊은층 외면으로 쇠락

중국 몽골 인접지역인 네이멍구 어얼둬쓰(오르도스)신도시 모습. /사진=블룸버그

지난 6월 중국 건설업자인 쉬 용펀씨는 몽골 인접지역인 네이멍구 어얼둬쓰 신도시의 28층짜리 아파트로 이사왔다. 100여가구가 살 수 있는 건물이지만 밤이 되면 정전이 된 것 마냥 깜깜하다. 도로의 자동차 소음도, 불빛도 없다. 그나마 몇몇 집 앞에 놓인 어린이용 자전거나 슬리퍼를 통해 사람이 살고 있음을 짐작할 수 있을 뿐이다.

월스트리트저널(WSJ)은 어얼둬쓰 신도시가 고층 아파트부터, 쇼핑몰, 박물관까지 모두 문을 닫아 도시의 3분의 2가 비었다고 전했다. 어얼둬쓰는 중국의 대표적인 '구이청(鬼城·유령도시)'으로 꼽힌다. 지방정부는 2020년까지 80만명의 주민을 유치하겠다는 목표를 세웠다가 30만명으로 크게 줄였다. 하지만 현재 인구는 10만명 남짓. 목표 달성은 쉽지 않아 보인다.

2000년대 초반 중국 경제가 초고속 성장하면서 석탄 등 천연자원이 풍부한 이 도시는 중국내 최고 부유한 도시로 부상했다. 자연스레 기업과 사람이 몰려들었고 지방정부는 더 많은 사람들을 끌어모으겠다며 부동산 개발에 막대한 자금을 쏟아부었다. 하지만 2008년 금융위기가 터지면서 상황이 바뀌었다. 중국 경제 성장률이 둔화하고 탈 석탄 바람마저 불었다. 석탄 수요와 가격이 고꾸라지며 도시 전체가 직격탄을 맞았다. 이 도시의 성장률도 이전의 3분의 1 수준으로 추락했다.

쉬 용펀씨가 입주한 것과 같은 아파트는 사람들이 입주하지도 못한 채 황폐해졌다. 도시의 절반 가량은 미완성으로 방치된 아파트이다. 조우 지안핑 홍콩대 도시계획학과 교수는 "이얼둬쓰가 경제적으로 다시 활성화되기까진 20~30년이 걸릴 것"이라면서 "장기 성장을 고려하지 않고 도시를 조성한 결과"라고 지적했다.

중국에는 이처럼 2000년대 초반 각 지방정부들이 실수요도 제대로 고려하지 않고 마구잡이로 집을 짓다 '구이청'으로 전락한 도시가 50여곳이 넘는다. 랴오닝성 톄링신도시도 2005년 조성돼 2015년쯤부터 입주를 시작했는데 아파트와 쇼핑몰 상가 등에 절반도 입주를 못한 상황이다.

상황이 이렇자 중국 정부는 도심 재개발로 선회했다. 이를통해 2020년까지 1500만가구를 공급하겠다는 계획인데, 여기에 들이는 자금만 3조2000억위안(약 524조5400억원)에 달한다.

중국의 신도시들이 완공조차 제대로 못한 채 유령도시가 됐다면, 일본 신도시들은 30~40여년이 지나면서 서서히 몰락한 경우다.

일본 도쿄에서 서쪽으로 30km정도 떨어진 다마신도시가 대표적이다. 1971년 입주를 시작한 이 도시는 당시만 해도 도쿄와 접근성이 뛰어나고 교육, 문화 인프라가 잘 갖춰져 인기가 많았다. 하지만 열악한 교통 여건과 젊은 층들의 인식 변화가 발목을 잡았다.

다마신도시에서 도쿄 중심지인 신주쿠역까지는 40분대에 이동할 수 있다. 시간상으로는 얼마 안 걸리지만 거리가 멀수록 상승 폭이 배로 뛰는 비싼 교통비가 서민들에게 부담이 됐다. 게다가 1인가구가 많은 일본 젊은 층이 신도시보다는 작은 집이라도 직장과 가까운 곳에 거주하길 선호하면서 어느덧 이곳은 고령 인구만 남게 됐다. 2000년대 이후 다마신도시 상가는 26%가 문을 닫았고, 300여곳이 넘던 초등학교도 절반 넘게 폐교했다.

1979년부터 입주를 시작한 지바신도시도 사정은 마찬가지다. 당초 34만명 입주를 목표로 했는데 현재 8만여명만 거주 중이다. 주택 수요를 잘못 예측한 채 공급을 남발한 결과다.

강기준 기자





[3기 신도시의 과제]광명 시흥·하남 감북·고양 화전·성남 서울공항 등 물망… 주민 반발 등 숙제

'광명 시흥, 하남 감북, 고양 화전, 성남 서울공항'

3기 신도시로 거론되는 지역들이다. 국토교통부는 지난달 21일 '수도권 주택공급 확대방안'을 통해 서울과 1기 신도시 사이 330만㎡ 이상의 면적에 신도시를 조성한다고 밝혔다. 서울 강서구 마곡지구(336만㎡)와 비슷하고 위례신도시(677만㎡)의 절반 정도 크기다.

광명 시흥, 하남 감북은 이 같은 조건을 만족하면서도 과거 보금자리 주택사업을 추진한 적이 있어 이목을 끌고 있다.

광명 시흥지구는 광명시 학온동과 시흥시 과림동 일대 1736만㎡ 부지에 공동주택 약 10만가구 건립을 계획했으나, 사업시행자인 한국토지주택공사(LH)가 사업비 23조9000억원 조달에 어려움을 겪으면 2014년 9월 사업이 취소됐다. 보금자리 사업 추진 과정에서 그린벨트(개발제한구역)를 해제해 별다른 행정절차 없이 바로 개발이 가능하다.

하남 감북지구는 하남시 감북동과 감일동 일대 267만㎡ 면적에 조성될 예정이었던 공공택지다. 2010년 12월 지구지정됐으나 낮은 보상비에 반발한 지역 주민들의 소송이 이어지면서 2015년 5월 계획이 무산됐다.

강동구 둔촌동과 접해 있고 위례대로, 서울지하철 9호선 보훈병원역, 서울-세종고속도로 등 교통망도 잘 갖춰져 있다. 아직도 그린벨트 해제에 대한 주민 반대가 거세고 그린벨트로 묶여 있다.

고양시 화전동과 장항동 일대, 김포시 고촌읍 등도 3기 후보지로 거론된다. 화전동은 경의중앙선 화전역이 있는 역세권이지만 주변지역은 개발이 거의 되지 않았다. 장항동은 일산 호수공원과 가깝고 한류월드, 킨텍스 등이 인근에 있다. 고촌읍도 대규모 택지를 조성할 만한 공간이 충분하다는 점에서 신도시 후보로 거론된다.

성남 서울공항은 1980년대 말 분당·일산 등 1기 신도시 개발 때도 이름을 올렸을 정도로 '오래된' 신도시 후보지다. 2002년에는 강남권 주택수요 분산을 위해 신도시로 개발한다는 계획이 발표되고 이전도 검토됐으나 주민피해 우려 등으로 보류됐다.

국방부 소유 부지여서 토지수용비용이 적게 들고 도로 등 기반시설이 이미 구축돼 있다는 점이 장점이다. 이전까지는 국방부가 공항이전을 반대했지만 최근 남부 화해 무드를 고려할 때, 입장 변화 가능성도 배제할 수 없다. 이외 남양주와 구리 토평 등도 신도시 후보지로 거론된다.

전문가들은 교통망 등 인프라 부족, 자족기능 방안 부재 상황에서 밀어붙이기식 주택공급계획은 주민과 지방자치단체의 동의를 얻지 못한다고 우려한다.

김태섭 주택산업연구원 정책연구실장은 "경기도 인근의 신도시 개발은 지역 반발로 장벽이 높아지고 있는 상황"이라며 "지자체와 해당 지역 주민들의 반발이 해소되느냐가 관건"이라고 말했다.

송선옥 기자