더는 특별하지 않은 경제특구
2015년 겨울, 정부는 14개 시도별 특화전략산업을 육성하기 위해 '규제자유특구'(규제프리존)를 도입하기로 했다. 성과가 좋지 않은 기존 경제특구를 대폭 정리하겠다고 선언했다. 하지만 지금의 현실은? 선택과 집중은커녕 전국 방방곡곡이 특구로 도배될 판이다. 현행 법률로 지정하는 경제특구제도는 50개 정도다. 국토교통부, 산업통상자원부, 문화체육관광부, 중소벤처기업부, 농림축산식품부, 해양수산부, 과학기술정보통신부, 행정안전부, 환경부, 기획재정부, 보건복지부 등이 1개 이상의 경제특구를 담당한다. 지역특화발전특구, 외국인투자지역, 국가혁신융복합단지, 연구·개발특구, 경제자유구역 등 종류도 매우 다양하다. 하지만 각 특구의 목적과 기업 인센티브를 자세히 뜯어보면 그 내용은 대동소이하다.
특구 과잉시대다. 기업을 유치하지 못해 전전긍긍하는 특구도 많다. 무작정 기업을 받다 보니 본연의 목적에 맞지 않는 곳도 많아졌다. 난립한 특구를 구조조정해야 한다는 목소리가 끊임없이 올라온다. 하지만 말처럼 쉽지 않다. 11개 소관부처가 50개(44개 법률) 특구제도를 개별적으로 담당하는 복잡한 체계 때문이다. 소관부처를 비난할 생각은 없다. 각 부처가 맡은 바 책무를 충실히 수행하는 과정에서 이런 비효율이 발생했기 때문이다.
최근 대통령직인수위원회 지역균형발전TF가 '기회발전특구'라는 또하나의 특구를 도입할 것이라고 발표했다. 입주기업에 법인세, 양도소득세, 취득세 등 각종 세금혜택을 주고, 심지어 창업주에게는 증여세를 감면키로 했다. 기업활동 촉진을 통한 새 정부의 균형발전 노력을 지지하고 공감하는 바다. 하지만 생각해보자. 지방에 특구가 없어서 기업이 입주하길 꺼렸는가. 아니면 기업에 돌아가는 혜택이 적어서 기업유치가 힘들었던 것인가. 둘 다 아니다. 기존 특구의 가장 근본적인 문제는 '입지'였다. 지자체별 할당식으로 접근해 n분의1로 배분되는 체계여서 산업집적을 통한 지자체의 역량을 키우는 데 한계가 있었다.
현재 경제특구로 지정된 지구는 750곳 정도다. 대다수 특구는 상대적으로 낙후한 비도심 지역에 밀집해 있다. 문화, 상업, 교육, 주거인프라와 접근성이 극도로 낮은 곳에 자리잡은 '섬'과 같은 특구도 많다. 4차 산업혁명 시대에 기업 활동의 환경도 바뀌었다. 특구를 만들면 기업이 입주하고 입주기업이 제공하는 일자리를 좇아 인재가 유입되는 시대는 저물고 있다. 혁신기업은 인재가 집중된 대도시, 대도시 내에서도 교통 결절점 중심으로 모여들고 있다. 혁신기업의 관심사는 법인세, 양도소득세, 취득세 등의 인센티브를 넘어선다. 기업인들이 가장 큰 관심을 기울이는 것은 기업 이전 시 근로자가 이탈하지 않는지, 혹은 이전 후 인재를 구할 수 있는지다.
그러니 특구가 성공하려면 젊은 인재가 선호하는 환경에 대한 이해부터 시작해야 한다. 그리고 기업인에게만 주어지는 법인세, 소득세 등의 인센티브를 넘어 주택, 육아, 교육 등 '근로자'를 위한 인센티브도 강화해야 한다. 또한 난립한 특구를 서로 기능적으로 연계하거나 구조조정해 '선택과 집중'을 해야 한다. 특구는 말 그대로 기업의 활동을 독려하기 위해 예외적 조항을 적용하는 '특별한 지역'이다. 이런 혜택을 전국 어느 곳에서든 받을 수 있다면 특구는 더는 특별한 구역이 아니다. 특구를 특구답게 만들어야 지역경제를 살릴 수 있다. 이를 위해서는 다양한 부처가 내놓은 특구제도를 조율하는 컨트롤타워를 만드는 것이 절실한 상황이다. 이런 기구가 있어야 '생활인프라 접근성이 높은 입지'에 '부처별 인센티브를 패키지화'해서 기업을 유인할 수 있다.
마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수 2022.06.03 03:05
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