전면적 개혁심화와 신형도시화

글｜우징롄(吳敬璉, 국무원발전연구센터 연구원)









어느 나라든 국민소득이 증대되는 과정에서 도시화는 필연적인 추세다. 산업화는 도시화를 촉진하고 도시화는 다시 산업화 정도를 끌어올린다. 대부분의 제조업과 서비스업 활동이 도시에서 이뤄지고 혁신과 기술개발 대부분 도시에서 이뤄진다. 현대화도 도시화와 불가분의 관계에 있다.




오늘날 중국의 최대 약점은 바로 혁신과 창의력의 부족하다는 것이다. 효과적으로 창의적인 아이디어를 생산할 수 있다는 점이 도시의 주요기능 가운데 하나다. 도시주민의 밀집도, 접근성, 사람과 사람간의 면대면 교류와 충돌을 통해 새로운 생각과 개념이 탄생하기 용이해진다.



도시화의 부정적인 측면도 있다. 인구밀집현상으로 인한 교통혼잡, 쓰레기처리 및 공공위생관리가 힘들어지며 치안관리의 어려움도 가중된다. 바로 지금껏 인류가 경험한 도시화의 전형적인 문제점들이다. 중국은 선진산업국가들이 겪은 부작용을 최대한 줄이며 도시화를 달성하고자 한다. 이는 궁극적으로 구식 도시화를 탈피하여 중국의 현실에 맞는 새로운 발상의 도시화모델을 만들어 나가려는 것이다.




（2014년 2월 중국의 일부 2, 3선도시에서 부동산 판매 부진현상이 나타나기 시작했다. 사진은 장쑤(江蘇)성 난통(南通)시의 한 주택단지와 도시조각상. 사진/CFP）



구식도시화는 이제 그만



기존 도시화의 첫번째 특징은 ‘토지의 도시화’가 ‘인구의 도시화’보다 우선시되었다는 데 있다. 도시건설구역의 면적 증가속도가 도시인구 증가속도를 크게 웃돌았다. 중국의 도시핵심 용적률은 선진국에 크게 뒤쳐져 있으면서 도시인구의 1인당 토지점유면적은 선진국보다 훨씬 크다. 도시화는 결국 창의적인 아이디어 창출의 기회가 아니라 부동산개발 붐으로 변질되었다.



두번째는 도시규모의 무분별한 확장이다. 즉 각 지역이 경쟁적으로 초대형도시 건설에 열을 올렸다. 그러다 보니 도시의 전문화 수준이 매우 낮은, 판에 박힌듯 동질화된 도시들이 급증했다. 소도시는 얼마 안 되는 반면 인구 500만 이상의 특대형 도시가 지나치게 많아졌는데 이런 도시들은 일반적으로 운영효율이 매우 낮다.



이농(離農)은 모든 나라의 산업화 과정에서 일어나는 현상이다. 농촌인구가 도시로 유입해 저임금노동에 종사하면서 제조업이 발전하기 시작하는 것도 일반적이다. 20세기 들어 기계화가 가속화되면서 제조업은 숙련된 장인의 솜씨가 아닌 표준화된 평범한 기술로 전락하자 학력, 지식, 기술없이 단순노동에 임하는 제조업근로자들은 도시생활비용을 감당하기 벅차게 되었고 기업들은 대도시에서 소도시로 이전해 가는 수밖에 없었다. 미국의 디트로이트가 쇠퇴한 근본원인 역시 이 시기 자동차생산기술이 약간의 훈련만 거치면 바로 익힐 수 있을 정도로 표준화되는 한편, 도시생활비용 상승에 따라 임금까지 높아져 자동차 제조업체들이 수지타산을 위해 소도시로 옮겨갔기 때문이다. 결국 디트로이트 인구는 급감했고 20세기말부터 21세기초까지 미국 제조업체들의 소도시 이전이 줄을 이었다.




미국을 봐도 뉴욕과 로스앤젤레스를 제외하고 특대형 도시는 몇 개 없다. 이들 도시들은 당초 서비스업 위주로 금융업과 공급라인 관리가 주요 업무였다. 그러나 이 분야도 인터넷 발전과 더불어 정보사회에 진입한 이후 소도시로 자리를 옮겨갔다. 때문에 현재 미국에서는 서비스업, 특히 금융업이 대도시에 집중되고 제조업, R&D센터 등은 소도시에 몰려있는 구도가 형성되었다.



중국의 현실은 이와 매우 다르다. 도시의 맹목적인 확장식 발전의 결과, 금융업, 서비스업뿐만 아니라 제조업까지 거대도시의 울타리안에 집어넣었다. 정부나 관공서도 물론 그속에 들어가 있다. 도시 소재 제조업계의 저임금 인구의 실체는 이른바 농민공(農民工), 즉 지식과 기술수준이 낮은 농민출신 근로자들이다. 통계국이 발표한 자료에 따르면 중국 도시화율은 52%지만 이 인구의 상당 부분이 부가가치가 높은 업무나 아이디어 창출과정에 참여하지 못하고 간단한 가공, 단순노무만 담당하고 있다. 따라서 이들을 제외한다면 중국의 실제 도시화율은 35%에 불과하다.



중국의 기존 도시화는 많은 부작용을 낳았다. 대규모 재개발로 일반국민의 이익을 침해했고 초대형 도시의 난립을 야기했다. 또 그 결과 두 가지 문제가 발생했다. 하나는 토지점유면적이 지나치게 크고 투자효율은 낮으며 각급 정부의 부채가 눈덩이처럼 커져 국가금융체계의 안정을 위협하게 되었다는 것, 또 하나는 건설된 거대도시의 운영효율이 낮다는 것이다. 도시 본연의 고효율 장점은 충분히 발휘되지 못한 채 교통체증, 생태환경 악화, 높은 도시경영비용 등 부정적 효과는 눈에 띄게 나타나고 있다. 베이징이 대표적인 예다. 개인의 생활반경은 너무 긴데다 수백 만 명이 매일 시내를 드나들다보면 대기환경에 이로울 리 없다. 환경은 점점 악화될 뿐이다.






전면적 개혁 심화



중국의 도시화가 이토록 많은 문제점을 야기한 이유는 어디에 있을까? 무엇보다 정부가 도시화를 주도하면서 도시화 자체가 실적쌓기 수단으로 전락했기 때문이다. 효율제고보다 업적과시가 앞선 것이다. 이는 중국 경제사회의 구조적 문제로 인한 결과다. 둘째는 토지재산권제도다. 농촌토지를 도시용지로 이전하기 위해서는 일단 매입을 통해 국유로 전환해야 하는데 관련규정에 따라 가격이 매겨지고 도시토지로 전환되는 과정에서 엄청난 차액이 발생한다. 이는 고스란히 지방정부의 엄청난 토지징수 원동력을 만들며 대도시 건설 및 토지규모 극대화 욕구와 맛물린다. 이것이 바로 각 지방정부의 실적으로서 중앙의 재정지원을 얻을 수 있는 배경이 되는 동시에 이른바 ‘토지재정’문제를 유발한 원점이었다.



이밖에 행정단계가 등급화되어 있는 것도 이유로 꼽힌다. 원래 시장활동에서 도시와 도시는 평등한 관계다. 그러나 중국은 성급(省級), 지급(地級), 현급(縣級) 도시 및 향진급(鄕鎭級)으로 등급이 구분되어 있고 상급도시일수록 자원지배능력이 크다. 규모가 큰 도시일수록 명문으로 규정된 혹은 잠재적인 행정등급이 더 높다는 이야기다. 따라서 다들 큰 도시, 상급도시가 되고자 한다. 더 큰 권력으로 더 큰 자원을 확보해 이용함으로써 규모를 확대하고 행정등급을 높이는 상황이 되풀이되었다. 그것은 악순환을 낳았다. 도시의 맹렬한 대형화추세는 이 같은 등급제 도시행정구조와 관계가 있다. 입으로는 신형도시화를 외치지만 이러한 체제속에서 실제로는 구식도시화를 답습하고 있는 것이다.



‘사람이 우선’되고 효율제고를 주요 목표로 한 도시화는 중국공산당 18기 중앙위원회 3차 전체회의에서 결정한 전면적 개혁심화를 통해 체제상의 결함을 개선해야 한다. 우선 각급 정부가 행정명령으로 도시화를 추진하는 것이 아니라 시장기능과 정부의 토지이용계획을 통해 도시화효율을 높여야 한다.



다음으로 <중국공산당 중앙위원회 전면적 개혁심화 관련 몇 가지 중대문제에 관한 결정>에서 언급한대로 도시와 농촌의 경계를 뛰어넘어 전국적으로 통일된 노동력, 토지, 자본시장을 구축해 자원이 효율높은 곳으로 유입될 수 있도록 해야 한다. 이와 함께 행정등급제도를 개혁하고 시장기능을 살리며 도시재정을 재편하지 않으면 안 된다.