중국 도시화의 현주소

（사진설명:2010년10월 상하이 도심의 공사현장에서 일하는 농촌출신 근로자. 사진/ XINHUA）








올해 29세의 자오루이(趙銳)는 산둥(山東)성 신타이(新泰)시 아오인()향 자오자(趙家)장 농가출신이다. 18세때부터 광둥(廣東)의 한 공장에서 근로자로 일했고 25세에 고향으로 돌아와 그동안 번 돈으로 현(縣)정부 소재지에 철물점을 열었다. 결혼하고 자녀가 생긴 이후에는 농촌의 고향집을 완전히 떠나 지금까지 3년째 도시에서 생활하고 있다. 농사짓는 부모님은 3월 농번기를 앞두고 바쁜 나날을 보내고 있지만 그는 농사일에 있어서 거의 문외한이다. 이렇게 외지에서 돈을 벌어 돌아와 고향 인근 소도시에서 작은 자영업자로 자리를 잡는 것은 중국 수천만 농민공(農民工)의 보편적인 선택이다.








중국 3000여개의 도시가 제2, 제3의 자오루이들로 극심한 변화를 겪고 있다. 도시면적이 늘고 인구가 팽창하는 반면 농촌인구는 날로 감소하고 있다. 수많은 농민들이 도시에서의 생활을 꿈꾸고 있다. 현재 중국에서 진행중인 ‘도시화’의 한 단면이다.



도시화는 중국의 미래에 직결되는 가장 큰 전략이다. 특히 리커창(李克强) 국무원 총리가 최근 몇 년간 여러 공개 석상에서 중국의 미래와 관련해 그 중요성을 언급하면서 도시화에 대한 관심이 높아졌다. 2013년 12월 12-13일 베이징에서 열린 중앙 도시화업무회의는 ‘사람을 핵심으로 한 도시화’, ‘질서있는 시민화’ 실현을 최대 임무로 제시하며 녹색순환형의 저탄소발전 노선을 견지하겠다고 밝혔다. 이와 함께 <국가 신형도시화계획>도 논의되었다.



경제학자 구성쭈(辜勝阻)는 신형도시화를 “토지제도, 공공서비스체제, 도시투자 및 융자체제, 호적인구관리제도, 부동산관리, 세수체제 등 다양한 개혁에 연관되는 종합적인 시스템공정”이라고 표현했다. 그는 “중국의 도시화가 현재 새로운 역사적 출발점에 서있다”며 “어떻게 도시화를 통한 내수잠재력을 최대치로 끌어올릴지, 어떻게 지역경제의 조화로운 발전을 실현할 것인지, 어떻게 거시경제의 안정성을 유지할 것인지가 미래 개혁혁신의 중요문제”라고 지적했다.




（빠르게 진행되고 있는 중국의 도시화는 도시와 농촌의 모습을 크게 바꾸고 있다. 사진/동팡IC）



도시화,중국경제의 성장엔진



중국 중앙정부에서 가장 먼저 소도시(小城鎭, 인구 20만 이하의 작은 도시.) 발전이 언급된 것은 1984년으로, 15차, 16차 전국인민대표대회에서 이에 대한 요구사항이 제시되었다. 이어 17차 전국인민대표대회에서는 ‘중국 특색의 도시화 길을 걸어야 한다. 도농통합, 합리적 배치, 토지절약, 기능완비, 이대대소(以大帶小, 대도시가 소도시의 발전을 이끈다) 원칙에 따라 대도시 및 중소도시의 조화로운 발전을 촉진한다’는 언급이 나왔다.



최근 몇 년은 중국이 도시화의 장점을 최대한으로 누린 시간이었다. 국가발전개혁위원회(발개위) 도시 및 소도시개혁발전센터 리톄(李鐵) 주임에 따르면 30년전에는 농촌인구가 전체의 80%였으나 현재는 도시화율이 52%에 달한다. 이 과정에서 대량의 농민이 도시로 유입되어 산업화에 저렴한 노동력을 제공했으며 중국경제발전에 지대한 공헌을 했다. 베이징대학 중국경제연구센터 저우치런(周其仁) 교수는 중국 경제의 주요 성장엔진중 하나로 도시화를 꼽는다. 저우 교수는 “도시화로 생산요소가 집약된 동시에 거대한 인프라투자수요를 창출했다. 경제성장에 강력한 자극제가 되었고 무엇보다 중요한 것은 도시화가 소비성장을 촉진했다는 사실이다. 국제경험에서 도시화 비율이 1%p 높아질수록 소비증가율이 2p% 늘어나는 것으로 나타났다”고 설명했다.



자오루이에게 있어 도시화로 누린 최고 효과는 수익증대다. 부모가 농사를 지어 한해 벌어들이는 소득이 수천 위안에 불과하다면 그가 도시에서 공장근로자로 얻을 수 있는 수입은 매달 2000 위안 정도였다. 또 도시생활을 통해 시야를 넓히고 다양한 경험을 할 수 있다는 장점도 있다. 그리고 무엇보다 자오루이로 하여금 도시생활을 유지하게 하는 최대 동력은 바로 “딸이 도시에서 자라면 앞으로 우리보다 더 잘될 수 있을 것”이라는 희망이다.


사람의 도시화가 되어야



중국 각급 정부가 도시화를 추진하고 이 과정에서 정부의 인위적인 주도로 여러가지 문제를 낳은 것이 사실이다. 일부 지방정부들은 실질 수요는 고려하지 않은 채 도시의 무한확장을 추진했고 토지점유면적에만 매달리다 보니 귀한 토지자원만 낭비되는 결과를 초래하기도 했다. 국토자원부 자료에 따르면 지난해 유휴토지면적이 17만 묘(약 113.3km2)에 달한 것으로 나타났다.



“도시화의 본질은 ‘규모’지만 규모의 핵심은 인구밀도를 높이는 것이다. 그렇지 않으면 서비스업이 발전할 수 없고 소비성장을 촉진할 수도 없다. 그러나 최근 중국의 토지도시화 속도는 인구도시화 수준을 크게 웃돌았다.” 중국과학원 경제연구소 장핑(張平) 주임의 말이다.



국무원 발전연구센터 자원 및 환경정책연구소 리줘쥔(李佐軍) 부소장은 “구식도시화는 정부의 대규모 재개발, 부동산건설, 신도시 조성, 다시 대규모 투자, GDP 및 재정소득 확대의 노선을 걷는 것이었다. 이런 노선을 유지했다간 더 큰 재난이 찾아올 것”이라고 경고했다. 그는 또 “현단계에서 중국 도시화의 중점은 도시건설 자체가 아니라 기존 도시화의 개혁이자 소비시장장벽 철폐”라며 “도시화는 시장에게 맡기는 것이 바람직하다”고 강조했다.



도시화과정에는 다양한 난관이 있다. 자오루이 역시 고향 인근의 소도시에 자리를 잡았다고는 하나 아직 ‘시민’은 아니다. 현재 거주지의 호적을 얻지 못해 호적상으로 아직 ‘농촌사람’이다. 현재 중국의 ‘도농이원적 제도(설명첨부)’하에서 농촌호적을 도시호적으로 바꾸기란 매우 어려운 일이다. 도시호적이 없으면 도시민이 누리는 각종 사회보장 및 공공복지혜택에서 소외된다. 자오루이는 세살난 딸아이의 유치원이나 진학문제가 벌써 걱정이다. 교육뿐만 아니라 의료보험, 양로보험과 같은 복지혜택 역시 마찬가지다.



도시화율 통계에 2억여 농민공을 포함시켰지만 실제로는 도시호적이 없는 이들은 이른바 ‘(半)도시화 인구’에 해당한다. 도시민으로서의 복지혜택을 누릴 수 없으니 이들은 소비를 줄일 수밖에 없고 이렇게 되면 도시화로 내수를 확대한다는 주장은 어불성설이 된다. 결론적으로 ‘토지의 도시화’가 아니라 ‘사람의 도시화’가 되어야 한다고 전문가들은 입을 모은다.


신형도시화의 탐색



최근 중국에서는 신형도시화를 위한 다양한 시도들이 이루어지고 있다. 대도시를 통해 주변 교외지역 발전을 촉진하는 이른바 ‘청두(成都)모델’이 대표적이다. 주요 방법은 토지에 대한 권리를 인증하는 증서를 발급하고 농촌토지권리 거래시장을 형성해 건설용지 증감지표 연동메커니즘을 구축하는 것이다. 또 발전상황이 양호한 지역을 출발점으로 삼아 우위산업을 확립하고 시장위주의 산업클러스터를 형성한다. 이밖에 농민 공공서비스 및 사회보장제도를 완비해 농민들의 생활수준을 높인다.



또 다른 예로는 산업집중을 통해 인구밀집을 유도함으로써 도시 주변지역의 쾌속성장을 실현하는 ‘광둥모델’도 있다. 광둥모델은 다시 두 가지로 구분할 수 있는데 하나는 ‘주장(珠江)삼각주 모델’, 즉 향진기업과 민영기업이 집중된 진(鎭)을 발전토대로 하는 것이고, 다른 하나는 ‘산구(山區, 산간지역)모델’로 현(縣)정부소재지를 중심으로 산업전문성을 지닌 읍(邑) 정도의 거주지구를 개발하는 것이다. 이밖에 농촌 택지를 도시주택으로 전환한 ‘톈진(天津)모델’, 농촌 단체소유의 토지를 시장에 유통시킨 ‘선전(深)모델’ 등도 있다. 이들 모델에는 몇 가지 공통점이 있다. 바로 공업이 산업단지화하고 농지는 집약경영이 이뤄지며 촌민들이 신형주거단지에 모여살게 되는 것이다. 모두가 토지의 유상양도 및 사용이 가능해지면서 진행된 일이다.



중국공산당 제18차 전국대표대회 이후 리커창 총리는 여러 차례 “도시화라는 최대 내수시장과 개혁이라는 최대 이익창출 수단을 결합시켜야 한다”고 강조했다. 이는 “새로운 개혁의 시작”으로 인식되고 있다. 기존의 ‘도시화’로는 안 된다는 것을 모두가 공감하고 있기 때문이다. ‘신형도시화’의 핵심은 ‘물(物)적 도시화’에서 ‘인(人)’적 도시화’로의 전환이고 그러기 위해서는 반드시 호적제도, 토지제도, 중앙 및 지방의 세수제도, 대학입시제도, 소득분배체제, 양로제도, 의료체제, 행정관리제도 등 다양한 분야의 개혁이 수반되어야 한다.


사람은 어디로? 돈은 어디서?



토지는 어떻게?



농민을 시민으로 전환시키기 위한 도시화. 결국 사람은 어디로 가고 돈은 어디에서 나오며 토지는 어떻게 관리할 것인가 하는 것이 실질적인 문제다. 그 중에서도 가장 첨예한 부분은 상주인구 도시화율 52%와 호적인구 도시화율 35% 사이의 17%에 해당하는 2억여 농민공의 현실이다. 기초적인 공공서비스에서 소외된 이들 농민공들은 소득, 취업, 주택, 사회보장, 자녀취학 등 모든 면에서 일반 도시민들보다 불이익을 겪고 있다. 그렇다고 당장 호적상의 모든 차별을 철폐하는 것도 대안은 아니다. 현재 중국의 도시들은 도시에 새로 진입한 모든 사람들에게 동등한 서비스를 제공할 정도의 사회적 비용을 감당하기 어렵기 때문이다, “농업인구의 시민화는 반드시 해결해야 할 과제지만 순서대로 차근차근 진행해야지 한번에 뛰어넘거나 획일적으로 처리할 수 없다.” 중국 국제경제교류센터 정보부 쉬훙차이(徐洪才)의 말이다.



그렇다면 선결과제는 무엇일까? 중앙 도시화업무회의는 이에 대해 도시에서 안정적으로 취업 생활하는 상주인구를 차차 시민화하는 것을 첫번째 임무로 제시했다. 중국사회과학원 부연구원 천페이(陳飛)는 “‘도시에서 안정적으로 취업하고 생활할 능력이 있는 사람’이란 도시경제사회 발전에 기여하고 있으며 필요한 존재라는 뜻이다. 이들 중 능력있고 의지가 있는 사람을 우선적으로 시민화해야 한다”며 농촌인구의 시민화는 긴 시간이 소요되는 역사적 과정이 될 것이라고 말했다. “도시화는 반드시 도시가 감당가능한 정도에 따라 최선을 다한다는 원칙을 견지하며 제도를 완비하고 재정능력을 확충한 뒤 다시 시장의 보이지 않는 손을 빌리는 과정이어야 한다”는 것이다.



도시화에 속도를 내기 위해서는 대량의 자금이 필요하다. 국가개발은행은 미래 3년 중국의 도시화 투자 및 융자 수요규모가 25조 위안에 달할 것으로 전망하고 있다. 쉬훙차이는 “정부의 재정능력에는 한계가 있다”며 “오로지 재정자금에만 의지해 도시화를 추진한다면 정부가 맹목적으로 부채를 늘리도록 몰아부치는 것에 지나지 않는다. 지속할 수 없을 뿐 아니라 거대한 리스크를 키울 것”이라고 지적했다.



그렇다면 돈은 어디에서 마련할 것인가? 중앙 도시화업무회의는 다원화의 지속가능한 자금보장메커니즘의 구축을 추진하고 있다. 이에 대해 국무원 발전연구센터 거시경제연구부 연구원 장리췬(張立群)은 중앙 도시화업무회의가 하나의 종합적 해결방안을 제시한 것으로 평가했다. 즉 지방주체의 세목과 채권발행관리제도를 구축함으로써 지방재정능력을 높이고 중앙에 의한 재정이전지불(財政轉移支付)과 농민의 시민화 연동메커니즘을 마련해 지방정부의 의욕을 이끌어내는 한편, 진입장벽을 없애 민간자본을 적극 끌어들이는 것이다. “현재 많은 민간자본이 투자루트를 찾지 못하고 있다. 정부가 공정한 경쟁기회를 제공하는 등 건강한 시장환경을 조성한다면 정부의 작은 재정자금으로 큰 유도효과를 낼 수 있고 도시화에 사회 각계각층의 동참을 이끌어낼 수 있다.” 장리췬의 말이다.



한편 인구에 비해 유용한 토지가 부족한 것이 중국의 기본현황이다. 도시화를 추진하면서 해마다 평균 600여만 묘의 경작지가 감소하고 18억 묘라는 레드라인에 점점 다다르고 있다.


“식량안보 같은 문제를 생각할 때 중국의 도시화가 언제까지나 농경지를 무절제하게 점유하는 형태가 되어서는 안 된다”고 천페이는 강조한다. 그렇다면 도시건설부지는 어디서 구할까?



이에 대해 중앙 도시화업무회의는 새로 증가한 토지사용량을 엄격히 통제하기로 했다. 현존 도시건설용지를 활용하되 토지구성을 최적화함으로써 사용효율을 높이고 도시건설용지의 집약도를 끌어올린다는 것이다. 이와 함께 수량뿐만 아니라 질적으로도 18억묘 농경지라는 레드라인을 반드시 고수해야 한다고 점도 강조되었다.



이 문제에 있어서 중앙정부의 태도는 매우 명확해보인다. “농경지 레드라인은 건드릴 수 없는 부분이다. 도시건설용지문제는 토지집약화를 통해 해결할 수밖에 없다. 총량을 통제한다는 전제하에 도시화용지의 효율제고에 총력을 기울이는 것이다. 다시 말해 도시화과정은 곧 토지집약화과정을 의미한다.” 쉬훙차이의 말이다.





도농이원제(城鄕二元制)



1950년대 후반부터 계획경제체제가 확립되면서 호적을 도시호적과 농촌호적으로 구분하고 도시민과 농민을 분류하는 도농이원제가 정착되었다. 도시와 농촌은 모두 폐쇄적 단위로 생산요소 유동이 매우 엄격하게 제한되었다. 이 제도 하에서 도시주민과 농민 권리의 불평등이 초래되었고 기회의 불공평도 심각해졌다.



현재 중국에서 도농분리제도는 아직까지 유지되고 있으며 정도의 차이는 있으나 많은 농민들이 여전히 토지에 발이 묶여 있는 상황이다. 도농간 자원요소의 유동제한은 도농 경제사회의 조화로운 발전에 큰 걸림돌이 되고 있다.