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국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 선거

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  • 박상철 경기대학교 정치대학원 교수
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  • 2016.02.04 10:21
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박상철교수의 정치클리닉

▲박상철 교수
▲박상철 교수
제20대 국회의원 선거가 과연 국민을 위한 선거가 될까? 무척 회의적이다. 새누리당, 더불어민주당, 국민의당, 정의당 등 모든 정당과 정파는 자신들이 살아남기 위한 정치를 할 뿐이다. 엘리트 민주주의론자였던 슘페터(J. Schumpeter)는 “민주주의는 오직 국민이 그들을 지배할 사람을 용납하거나 거부할 기회를 갖는 것에 불과하다”라고 술회한 적이 있었는데 이는 민주주의의 규범적 의미를 부정하고 있지만 요즘 선거풍토를 정확히 표현하고 있다. 언제까지 한국 선거에서 국민들의 역할이 선거결정권자에 걸맞는 지위를 갖지 못하고 있을 것인가. 그 근본적인 원인과 유권자의 권리를 구체적으로 살펴볼 필요가 있다. 명실상부한 국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 선거를 쟁취하기 위해서이다.

선거에서 미국 국민과 한국 국민의 차이
미국 국민과 한국 국민의 차이는 선거 때 매우 극명하게 드러난다. 2010년 미국 캘리포니아 주립대학(UCI)의 교환교수로 있을 때 11월에 미국에서는 중간선거가 치러지고 있었다. 선거 후보를 정하는 과정, 선거 운동을 하는 모습들, 유권자들의 다양한 투표형태를 현장에서 정말 자세하게 관찰할 수 있는 기회를 가졌다. 한국과 미국의 차이점으로서 경제력과 외교·군사력·사회문화 및 인종적 이질성에서 누구든지 느낄 수 있으나 이것은 외형적인 것에 불과하고 민주국가에서의 민주국민으로서 한국과 미국 국민 간의 질적 차이는 상상 이상이었다.

미국 모든 선거에 있어서 기본적인 지향점은 유권자가 가급적 직접적으로 선거에 참여하고 많은 사항을 투표하게끔 하는 ‘국민에 의한 국민의 정치’를 지향하고 있었으며 무엇보다도 선거 참여 확대를 위한 과감하고 광폭적인 시스템이 작동하고 있었다. 2010년 11월 중간선거에서 유권자가 받은 투표용지는 과거 한국 주간지 정도의 두께를 가진 소책자와 같았다. 주지사와 상원의원, 연방하원의원, 인구 20만 명 이상의 기초단체장 등을 뽑는 선거 외에도 많은 공무원들 조세, 환경, 사법 관련해서 선출할 공무원의 숫자가 많았다. 공직사회의 주요 인사들을 주민들이 뽑고 있었다.

특이한 사항 중의 하나로서 동성결혼을 인정할 것인가 말 것인가에 대한 법률안에 대해서 주민발안 형태의 선거가 치러지고 있었다. 당시 캘리포니아에서 동성결혼의 허용 여부는 보수·진보 국민들 간의 심각한 현안이었다.

그럼에도 불구하고 정치권에서는 즉, 공화당과 민주당은 정치적 입장을 분명히 하기에는 정치적으로 너무 부담스러워 법률안을 제출하지 않고 있었다. 여기에서 국민에 의한, 국민의 선거가 진행되었는데 그것이 바로 캘리포니아 주의 동성결혼 허용 여부에 대한 주민발안 찬반투표였다. 수많은 공직자 선출과 주민발안 등 선거과정에서 정당공천 내지 정당참여의 흔적은 외형상 찾아보기 힘들었다. 많은 부문 주민들이 직접 참여하고 있었다.

미국 헌법 및 각종 법전에서 우리 식의 국민(nation)이라는 단어를 찾아보기 힘들다. 진정한 의미의 주권자로서의 시민을 상정하고 직접정치 참여를 매우 중요한 민주주의 요체로 삼고 있는 미국에서는 피플(people)이라는 단어가 존재한다. 국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 민주주의가 For the People, by the People, of the People의 정치가 실천되고 있는 것이다.

미국 선거에서 한국과의 가장 큰 차별적 특성으로서 광폭적으로 허용되고 있는 선거참여 확대 시스템이다. 선거의 결정권자로서의 국민의 결정권을 높이기 위한 방법으로서의 실마리를 투표참여의 폭에서 찾고 있다. 예를 들어 사전 투표는 거의 한달 가까이 진행되고 있었고, 투표 당일에는 막상 20-30%의 투표율만 남아있었다. 우편투표의 허용이 무한정이었다. 우편투표의 경우는 선거 캠페인을 하기 위한 자원봉사자에 의해서 비밀·자유 투표의 원칙이 무너질 상황이 많음에도 불구하고 아무 제한을 받고 있지 않았다. 예를 들어 가정방문이 허용되고 있는 미국 선거법상 선거 독려를 위해서 우편투표를 하고자 하는 사람에게 책자를 넘기면서 선거 설명과 선거운동이 동시에 진행되는 것이 쉽게 허용되고 있었다. 우리나라의 경우 선거 공정성의 전형적인 위반사례로 볼 수 있겠지만, 선거 결과의 대세에 지장이 없다면 설혹 불공정성이 우려된다 할지라도 주민들의 선거참여를 대폭 넓히고 있는 것이 미국 선거시스템이다.

미국 선거에서 국민들의 정치적 의사표현이 자유롭고 직접적인 것이 민주주의를 지키고 있는 가장 중요한 보루라고 생각된다. 과연 한국 선거에서 유권자의 권리와 역할은 어느 정도인가에 대해서 비교할 필요가 있고, 특히 정치 공급자인 정당과 정파들의 횡포가 심하다는 점을 감안한다면 한국 정치에서 국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 선거는 아직은 비교적으로 요원하다 할 것이다.

선거권자로서, 투표권자로서의 한국 국민의 처지
20이라는 숫자가 과거 성년으로 인식되었던 것을 감안할 때 이번 제20대 총선에 있어서 한국 국민의 선거시스템은 그 횟수만큼 성숙해 있어야 할 것이지만 큰 진전이 없다. 정당투표제까지 도입되었기는 했지만 국민들은 정당에서 추천한 사람을 받아들이거나 거부하는 투표만 하고 있을 뿐이다. 복잡한 민주주의 문제에 있어서 너무나 단순한 정치를 하고 있고 너무도 많은 권한을 대표자에게 이양하고 있는 것이 4년마다 벌어지고 있는 총선거이고 이번 20대 총선에서도 큰 변화는 없을 것 같다.

무엇보다도 전라도와 경상도에서 나타나고 있는 투표현상은 그야말로 묻지마 투표행태이다. 정치시장은 오랫동안 경상도지역에서는 이력과 경력이 괜찮은 후보자들이 새누리당으로만 가고 호남지역에서는 야당으로만 몰리고 있다. 국민들에게 일방적인 투표를 강요하고 있는 정치시장이다. 수요와 공급이 비민주적이다. 선거를 도저히 기대할 수 없는 선거가 반복되고 있다.

그나마 선거 때마다 잔잔한 선거혁명이 일어나고 있는 것은 수도권의 정치 무관심층이나 무당층에서 예기치 않은 바람이 불 때 일어나고 있을 뿐이다. 좋게 말해서 스윙보터(swing voter)라고 해서 특정한 이념과 정치기반을 갖고 있지 않은 유권자들이 선거 때마다 선택에 변화를 주면서 선거혁명이 일어나고 있는 것이다. 그러나 이러한 한국의 스윙보터들은 약간은 비합리적이어서 정치권의 정치구호에 또는 선거캠페인에 현혹되는 경우도 종종 있었다. 그럼에도 불구하고 지역주의적 투표행태에 비하면 한국선거에서의 정치무관심 내지 무당층의 역할은 중요하다. 여기에서 그나마 정치변화가 일어나고 있기 때문이다.

보통 총선거는 새로운 정치를 선택하거나 정부에 대한 심판의 성격을 띠지만 이번 제20대 총선은 철저하게 각 정당, 각 정파에 대한 심판으로 일관될 상황에 처해있다. 새누리당의 경우 집권여당으로서의 평가를 받기보다도 새누리당 내 친박과 비박에 대한 심판의 선거가 될 가능성이 매우 높다. 야당은 더 복잡하다.

야당마저 심판을 받아야만 하는 상황이 되었다. 친노 패권주의로 오랫동안 비판받아왔던 더불어 민주당이 과연 제1야당으로 선택받을 것인가 기로에 서있다. 소위 중도라는 정치공간을 차지하겠다고 표방하고 있는 국민의당의 경우는 새로운 대안야당으로서 선택 받기를 원하고 있지만 경우에 따라서는 야당의 분파주의로서 심판을 받을 수도 있다. 야당이 수권세력으로서 선택을 받는 것이 아니라 어떠한 형태로든 심판을 받게 되어 있는 상황이 되었다. 제20대 총선이라는 정치시장에 찾아온 수요자로서 유권자들은 무엇을 마케팅할 것인가를 고민하기 보다는 불량제품에 대한 판정을 할 뿐이게 되었다.

한국 정치가 잘 되려면 정치적 수요공급의 시스템이 잘 세워져야 한다. 정치 공급자로서 각 정당들이 좋은 정치를 선보이고 국민들은 자기 마음에 드는 것을 선택하는 시스템이 만들어져야 함에도 불구하고 한국정치에서는 아직 정상적인 마케팅이 이루어지고 있지 않다. 이에 한국정당들의 진화는 장기적인 측면에서 기대한다 할지라도 정치의 주인인 국민들부터라도 유권자로서 각자의 권리를 철저히 행사할 필요가 있다고 본다.

교과서적 의미의 유권자 권리
선거법에는 선거참여와 관련해서 다양한 유권자의 권리가 망라되어 있다. 선거법에서 ‘선거인’이라 함은 선거권이 있는 자로서 선거인명부에 올라있는 사람을 말한다. 따라서 선거인이 되기 위해서는 선거권을 갖고 있을 뿐만 아니라 선거인명부에 자기 이름이 등재되어 있어야 한다. 선거인이 선거권자와 다른 것은 선거와 투표에 현실적으로 참여할 수 있다는데 있다. 마치 피선거권이 있는 자가 모두 후보자가 되지 않듯이 선거권이 있다는 것만으로 곧바로 선거할 수 있는 사람이 되는 것은 아니다. 선거할 수 있는 사람, 즉 선거인이 되기 위해서는 선거법은 선거권 외에 자기 이름이 선거인명부에 올라있을 것을 요구한다. 따라서 유권자로서 선거에 임하는 사람은 선거권을 갖는데 결격사유가 없다 할지라도 선거인명부의 자기 이름을 확인할 필요가 있다. 그러나 선거인명부에의 등재 여부는 선거권을 새로이 부여하거나 박탈하는 효력을 가지는 것이 아니기 때문에 해당 선거에만 그 효력이 있고 일정한 절차에 명부의 열람과 이의신청·불복신청 등을 통하여 언제든지 정정할 수 있으므로 일정한 절차에 따를 경우 선거권 행사에 있어서 크게 염려할 사항은 아니다.

정당의 후보자 추천을 위한 당내 경선 참여: 미국의 유권자의 경우 정당 후보자 추천과정에서부터 참여를 해온 지가 오래 되었다. 이는 정치시장에서 수요자인 유권자가 원하는 인물을 보내라는 의미의 정치참여이다. 한국의 경우 2002년 국민참여경선 도입을 계기로 정당의 공직후보자 추천을 위한 당내 경선에 일반 국민의 참여가 활발하게 전개되고 있다. 정당은 공직후보자 결정과정에 다수의 국민을 참여시킴으로써 사전에 그 후보자를 홍보하고 대세론을 형성하는 효과를 얻을 수 있게 되었다.

유권자로서 좋은 인물을 선택하기 위해서 정당의 의사결정에까지 참여하는 것은 매우 중요한 민주정치의 의미를 가지고 있다. 언제부턴가 국민경선이 유행처럼 번져 있지만 이것이 정치결단의 결정적 단계라는 것을 제대로 인식하고 있는지에 대한 반성이 필요하다. 민주주의에서는 민주적 제도가 없는 것도 문제지만 만들어진 제도가 제대로 작동되고 있지 않을 때는 없는 것 보다 못하는, 제도의 악용이 남발할 수 있다. 정말 국민을 위한, 국민에 의한, 국민의 정치를 원한다면 유권자들은 정당의 당내 경선 참여에 진지할 필요가 있다.

미국에서 한때 일반인들의 정당참여를 지나치게 오픈하는 것은 위헌이라고 한 적이 있지만 지금에 와서는 정당 후보자의 일·이등을 결정하는데 있어서 두개 이상의 정당 당내경선에 참여하게까지 허용되고 있다. 정당의 후보자 추천을 위한 당내경선 참여는 정말 중요한 유권자의 권리임을 명심할 필요가 있다.

자원봉사자로서의 선거운동 참여: 현행 선거법상 선거와 관련한 자원봉사자는 크게 두 가지로 분류할 수 있는데, 선거관리위원회의 선거관련업무 및 공명 선거촉진활동을 위한 자원봉사자와 정당 및 입후보자의 선거운동을 돕는 자원봉사자가 있다. 이들 중 후자는 무급 선거운동원의 성격을 띠는 것으로서 공익성에 있어서 전자와는 본질적으로 다르다. 중앙선거관리위원회는 우편물 분류 및 발송·벽보 떼기·유세장 청소·투표장 안내 등 선거 사무 보조와 부정선거 감시 및 선거법 위반을 적발하는 공명선거 감시 그리고 공명선거 가두캠페인·홍보지 발송 등 공명선거 계도를 주요 봉사 내용으로 하는 선거관리 위원회 업무를 위한 자원봉사자를 모집하고 있는데 만18세 이상의 중·고교생 단체·대학생·주부·회사원·노인 등을 주요 대상으로 하고 있다.

이들에게는 선거관리위원회에서 신분증을 발급하고 교통비를 지급하며, 중·고교생 등 단체 자원봉사자에게는 자원봉사 확인증명을 발급한다. 모집인원은 대략 1만여 명 정도로 추산하고 있고 총선 당일까지 지속적으로 모집이 가능하다. 선거법의 제한을 받지 않는 사회단체는 원칙적으로 선거부정을 감시하는 공명선거추진활동을 할 수 있다. 그러나 항상 공정한 자세를 견지하고 특정 정당이나 후보자의 선거운동에 이르지 않도록 유의하여야 한다. 만약에 공명선거추진활동을 하는 사회단체가 불공정한 활동을 하는 때에는 각급 선거관리위원회(투표구선거관리위원회는 제외함)의 경고·중지 또는 시정 명령을 받게 되고 이를 이행하지 아니하는 때에는 선거관리위원회의 고발 조치가 있게 된다.

현행 선거법은 선거운동의 원칙에 있어서 법에서 특별히 제한한 경우를 제외하고는 누구든지 선거운동을 할 수 있도록 개방함으로써 수당과 실비의 보상 없이 선거운동을 할 수 있는 자원봉사자 제도(이 경우 미성년자는 자원봉사자가 될 수 없음)를 도입하였다. 그러나 자원봉사자의 자유로운 모집과 지원이 곧 그 활동에 있어서도 무제한의 자유를 의미하는 것은 아니다. 예를 들어 정당이 당원 단합대회를 구실로 자원봉사자를 교육시키거나 선거운동기간 전에 정당의 명칭이나 입후보 예정자의 성명 또는 이를 유추할 수 있는 표시물을 착용하여 입후보 예정자를 위한 행위로 추정될 수 있는 방법으로 가두 캠페인을 벌이는 일, 공개 장소에서 공명선거실천대회 등을 개최하는 것 등은 명문 규정이 없더라도 선거법의 법 정신에 비추어 볼 때 금지될 것이다.

자원봉사자 제도는 그 동원에 있어서 숫자의 제한이 없다는 점에서는 장점을 갖지만 수당, 실비 등 유상 또는 유형의 대가가 전혀 없다는 점에서 후보자에게는 ‘그림의 떡’이 되기 십상이다.

따라서 자원봉사의 동기 유발을 개발하고 활용하는 방법을 찾는 것이 앞으로 입후보자들의 선거운동에 있어서 매우 중요한 관건이 될 것이다. 예를 들자면 훌륭한 정치 교양강좌, 쾌적한 정치 관계전시장 설치 등 무상 또는 무형의 편의 제공을 하는 것도 동기 유발을 촉진하는 방법이 될 것이다. 그러나 장기적으로 볼 때 비전 있는 정치인이나 정치지망생에게 자원봉사자가 모이게 된다는 점을 명심할 필요가 있다.

각종 선전물의 내용 및 허위 사실 등에 대한 이의 제기: 유권자의 권리는 선거과정에서 정당 및 후보자들의 각종 불법·탈법 행위에 대한 감시에도 있다. 선전벽보·선거공보 기재사항에 대한 이의신청이 선거법상 보장된 유권자 권리이기도 하지만 그만큼 자세히 선거벽보와 공보를 살펴볼 필요가 있다 할 것이다.

그리고 선거비용의 수입 및 지출보고서를 열람하고 이의제기할 수 있는 권한이 있다. 이 외에도 거리연설에의 참여, 무소속 후보자의 추천권, 개표과정의 관람 등이 있다. 최근까지 논란이 되어왔던 대통령 선거 개표에 대한 문제제기를 감안할 때 유권자의 권리는 선거의 전 과정을 관통하고 있다. 민주선거에서 투표행위만을 중시여기고 유권자 권리에 대해서 침묵하고 있는 것은 말만 민주주의이지 투표장소에서 도장을 찍는 그 찰라적인 순간에만 주권자일 뿐이다.

요컨대 제20대 국회의원 총선거가 최소한의 범위 내에서 국민의 선거로서 치러지기 위해서라도 국민으로서, 유권자로서의 권리 자각이 있어야 할 것이다. 플라톤은 “정치에 참여하지 않는 가장 큰 벌은 가장 저질스러운 인간들에게 지배 당하는 것이다”라고 했다.

박상철 교수
법학박사
경기대 정치전문대학원
대학원장/교수

▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 2월호에 실린 기사입니다.
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이 기사는 더리더(theLeader)에 표출된 기사로 the Leader 홈페이지에서도 만나볼 수 있습니다. 더 많은 기사를 보고 싶다면? ☞ 머니투데이 더리더(theLeader) 웹페이지 바로가기



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