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국민 참여 개헌과 한국 정치의 DNA

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  • 2017.06.01 10:32
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[박상철 교수의 정치클리닉]

국민 참여 개헌과 한국 정치의 DNA
예정대로 2018년 6월 13일, 제10차 헌법 개정이 이루어진다면, 영욕의 헌정 70년이 주었던 수많은 아픔들과 고통들이 언제 그랬냐는 듯이 눈 녹듯이 사라질 게다. 오히려 힘들었던 과거 역사는 새로운 민주한국의 미래를 담보하는 기반이요 든든한 배경이 될게다. 참으로 신나는 일이 우리 앞에 놓여 있다.

국회와 문재인 대통령은 ‘제10차 개헌’ 프로젝트 수행에 있어서 정치 공학적 계산은 일체 금물이며, 차세대에게 새로운 대한민국을 넘겨주는 것이라는 역사적 사명감을 가져야 한다. 이에 제10차 개헌은 당리당략에서 벗어나 오로지 국민의 뜻과 한국 정치 DNA를 정밀히 파악하는데서 출발하면 좋겠다.

개헌 추진 동력으로서 국민 참여
제10차 헌법 개정의 핵심사항은 국민 참여이다. 6•10 항쟁에 의해 탄생한 제9차 현행 헌법이 최초로 여•야 합의에 의하여 개정되었다는 의미를 갖고 있지만, 국민 참여는 철저히 봉쇄되었다. 특히 개헌과정에서 5년 단임제 등 권력구조의 주요 사항을 정치권의 협의(協議)와 합의(合意)의 범주 내로 한정하여 전문가적 검토와 국민적 공론화 과정이 전무하였다.

제10차 개헌의 사회적 합의는 촛불 민심과 탄핵, 사회과학적 표현으로 ‘직접 정치의 힘’에서 출발하였기에 국민 참여는 개헌 과정에서 중요한 추진 동력이 될 수밖에 없다. 이것이 제10차 개헌 과정에서 다양한 공론화를 필수불가결한 전제로 설정하게 한다. 국회 개헌특위가 개헌 논의의 전담창구가 되어야 한다는 국회의원들의 인식은 잘못된 상황 판단이다.

국회는 국민을 대표하는 기관이기 때문에 각 당의 개헌 의견을 각기 지지하는 국민의 것으로 간주할 수는 있으나, 직접민주주의의 틀에서 볼 때 정당정치 과정을 거친, 간접적이라는 한계를 갖는다. 동시에 국회에서의 개헌 작업에는 각 정당의 정치적 비전과 이해관계가 크게 반영될 수밖에 없다. 제10차 개헌에서 국민 참여의 비중을 강화시키려면 국민들의 직접투표•직접정치에 의해 등장한 대통령의 참여와 역할은 절대적이다.

대통령과 정부는 가칭 ‘국민 참여 개헌추진위원회’를 설치해 헌법 개정권자인 국민이 직접 참여하는 개헌 추진을 보장하여야 할 것이다. 가장 이상적인 것은 ‘국민 참여 개헌추진위원회’의 방안을 정부의 개헌 의견으로 확정해 국회의 개헌특위에서 수렴할 수 있도록 하는 것이다. 상식적인 얘기지만 개헌안 공고•의결•투표 등의 기계적인 절차보다는, 국민•국회•정부 등의 다각도의 의견수렴과 구체적인 개헌안 작성에 더 많은 시간이 투여되어야 할 것이다.

개헌 추진 출발로서 한국 정치의 DNA
제10차 개헌에서 국민의 정치적 결단 못지않게 한국 정치의 변경을 위한 한국 정치의 자체 연구에 몰두하여야 한다는 점을 지적한다. 제10차 개헌의 해법을 마치 ‘헌법 백화점’이나 ‘헌법 국제박람회’에서 쇼핑(eye 쇼핑 포함)하듯이 해서는 안 된다는 것이다. 한국 정치의 출발점으로 거슬러 올라가서 근본적인 정치적 유전인자(DNA)를 분석하는데서 답을 구해야한다.

70년 헌정사에서 한국 정치 DNA의 대체적 특징은 크게 국민 무시와 대통령의 존재감이다. 한국 정치에서 ‘국민주권’이라는 표현은 상투적 말투에 지나지 않을 만큼 주권자로서 국민의 존재감이 미약했다. 그럼에도 불구하고 4•19 혁명, 6•10 항쟁, 촛불탄핵을 통하여 한국 헌법 역사를 변혁시킨 주체 또한 국민이기도 했다. 이번 개헌에서 권력분립•기본권 강화 못지않게 국민의 정치 참여 욕구를 제도화시킬 직접정치의 기제로서 국민소환•국민발안 도입에 주저해서는 안 된다고 본다.

한국 정치의 DNA의 또 하나 특징으로서 대통령의 존재감을 꼽을 수 있는데, 이는 자연스럽게 4년 중임제로의 개헌을 불가피하게 한다.

특히 국민의 직접적 정치 참여 욕구는 정당정치의 내각제보다는 직접정치의 대통령제에 쏠리게 된다. 헌법학적으로 볼 때 대통령제에서 국민은 대통령 선출과 국회의 구성 즉, 이중적 정통성 부여와 구성권을 갖는 격이다. 이번 개헌은 보다 큰 권력이, 실제 사용 가능한 형태로 국민들에게 주어지는 방향으로 추진되어야 순리이다.

개헌 추진 최적기로서 2018
공교롭게도 조기 대선 덕분에, 4년 중임제 개헌으로 국민적•정치적 합의를 볼 때 2018년 6월 13일은 최적기이다. 지금까지 5년 단임 대통령제를 4년 연임 내지 중임 대통령제로 개정할 경우 대통령과 국회의원 및 지방선거와의 주기 불일치로 미국과 같은 중간선거 및 본선거의 2년 터울의 주기적 사이클을 확보하지 못하는 것이 큰 장애로 여겨졌었다. 그러나 조기 대선 때문에 내년 상반기에 4년 중임 대통령제를 골격으로 하는 헌법 개정을 하였을 때 현직 대통령은 5년 임기를 고스란히 채우고, 헌법 개정 이후 2년 후인 2020년 제21대 국회의원 선거 그리고 그 2년 이후에는 대통령선거와 지방선거가 동시에 치러지게 된다. 졸지에 2년마다 주기적으로 중간선거와 본선거가 치러지는 국민심판의 사이클을 갖게 된다. 내년 개헌 시기는 일부러 만들기 힘들 정도의 최고의 적기인 셈이다.

그 외에 헌법 개정의 시기적으로나 국민의 존재감을 명확히 하는 개헌은 큰 틀에서는 100점 만점이나, 구체적이고도 디테일한 규정, 명문화가 또한 절실하다. 만약에 한국에서 미국의 트럼프와 같은 대통령이 탄생했다면 아마도 국가 전체가 기우뚱거렸을 것이다. 미국 수정헌법을 보노라면 별로 중요한 것 같지 않은 권력승계 조항, 대통령 최종 당선자 절차규정 등을 국가 최고규범이자 권리장전이기도 한 헌법전의 품위에 맞지 않게도 아주 상세히 규정하고 있다. 이론적으로 가능할 수 있는 모든 상황을 설정한 결과인 것이다. 아마도 이래서 미국 헌법과 법규들은 트럼프 트러블에도 불구하고 흔들림이 없는 버팀목이 되고 있다고 본다.

갑작스런 제19대 조기 대선을 전후로 한국 헌법과 법 장치가 얼마나 허술하고 위험한가를 느꼈을 것이다. 헌법과 각종 법률들이 큰 우주선이라고 가정할 때 나사 하나 빠지고 부실하면 어떻게 되겠느냐와 비교할 필요가 있다. 제10차 개헌은 제법 오래된 대한민국을 전면적으로 개편하는 중차대한 프로젝트이기 때문에, 대통령•국회•전문가•시민단체•언론 등 모두가 협업(協業)적 자세로 나서야 완성될 수 있다

박상철 교수
––법학박사
––경기대학교 부총장
––정치전문대학원 교수

▶본 기사는 입법국정전문지 더리더(the Leader) 6월호에 실린 기사입니다.

이 기사는 더리더(theLeader)에 표출된 기사로 the Leader 홈페이지에서도 만나볼 수 있습니다. 더 많은 기사를 보고 싶다면? ☞ 머니투데이 더리더(theLeader) 웹페이지 바로가기
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