[MT시평]'일몰 도시공원'의 구제

2008년 말 우리나라 전체 도시계획시설 결정면적 중 26.3%가 도시공원이다. 이중 실제 조성면적은 결정면적의 33.75%에 불과했다. 1인당 도시공원 면적(8.6㎡)도 주요 선진국 도시에 비해 매우 낮은 수준이다. 이러한 열악한 상황임에도 그나마 지정되어 있는 도시공원의 상당부분이 사라질 형편에 처했다. 도시계획시설 결정 후 10년 이상 집행되지 않은 시설은 20년이 되는 날 결정을 해제하도록 되어 있다. 이를 ‘공원일몰제’라 부른다. 구체적으로 말하면 2000년 7월 이전 도시공원으로 결정된 장기미집행 도시공원은 2020년 7월1일까지 집행되지 않으면 공원결정이 해제된다.

2016년 12월 기준으로 전체 공원의 결정면적은 6억3969만8513㎡지만 집행되지 않는 면적(미집행면적)은 5억493만5631㎡로 미집행 비율이 78.93%에 이른다. 서울시 면적의 85%에 해당하는 공원부지가 지정만 되어 있지 조성이 안 되어 있다는 뜻이다. 미집행 면적 중 10년 이상 면적이 약 86%를 차지한다. 2020년까지 조성되지 않으면 이 땅들은 모두 해제되어야 한다. 전국의 10년 이상 장기미집행 도시공원 중 국공유지가 25.87%, 사유지가 74.1%다. 국유지의 경우 대부분 산림청(54%), 나머지는 국방부, 기획재정부 등이 소유한 땅이다. 2020년까지 공원으로 조성하기 위해선 이 많은 민간 소유 땅을 모두 매입해야 한다. 그렇게 못하면 80%의 공원(지정기준)이 사라질 운명에 처해 있다. 현실적으로 이 모든 민간소유 땅을 매입하는 것은 사실상 불가능하다.


공원일몰제 시행이 가까워지면서 정부는 공원으로 조성하는 다양한 방식으로 강구했다. 대표적인 것이 ‘민간공원조성 특례사업’이다. 미집행 공원에 투자를 촉진하기 위해 도시공간을 민간이 조정하는 조건으로 일부 부지 개발사업으로 허용하는 것이다. 도시공원에 대한 민간공원 조성은 부지의 30% 면적에 비공원시설 설치가 가능하며 이중 40% 면적범위에서 수익시설을 허용했다. 국내 최초 민간공원 조성 특례사업으로는 의정부 직동근린공원이 2018년으로 목표로 해서 조성 중이다. 현재 전국 30개 시·도(광역단체 7곳, 기초자치단체 23곳), 총 93곳을 추진 중이다.

녹지활용계약제도 일몰제 대응사례가 된다. 지자체가 토지소유자 계약해 도시 내 식생 또는 임상이 양호한 사유지를 일반시민에게 제공하되 소유주에겐 식생 유지 보전 등 비용지원이나 재산세 감면 등의 혜택을 제공한다. 300㎡ 이상 단일 토지, 훼손 우려가 큰 토지 등 체결효과 높은 토지, 사용 및 수익목적이 아닌 토지 등을 대상으로 ‘5년 이상 계약’을 지정요건으로 한다. 서울시의 경우 2015년 3월 기준으로 총 9개 녹지활용 계약을 했는데 총면적으로는 35만3000㎡에 이른다.

국유재산 및 사유재산 토지교환도 있다. 이는 국유재산법 제54조의 국가가 국가의 행정목적 수행에 필요한 재산을 보호하기 위해 국유재산을 사유재산과 교환하는 제도를 활용하는 것이다. 일몰대상 도시공원 중 조성 및 보전의 우선순위가 높은 민간소유 토지를 국유지와 교환하는 것이다. 하지만 아직까지 이 방식으로 일몰 예정의 도시공원을 구제한 사례는 없다. 앞으로 활용할 만한 카드지만 국유자산 처리(교환 포함)가 보다 간단해야 할 뿐 아니라 보전가치를 고려한 국유토지 군집화를 뒷받침할 수 있는 도시계획의 수법도 마련돼야 한다.

특별법을 제정하거나 일반에 한시적 규정을 둬 보전가치가 각별한 공원예정부지를 중앙정부가 지방자치단체와 공동으로 매입해 보전·관리하는 방법도 적극 강구할 필요가 있다. 또한 민간의 성금이나 기업의 기부 등으로 매입신탁을 형성해 민간 주도로 보전·관리하는 방법도 가능하다. 하지만 어떤 방법을 동원하더라도 결정면적의 약 8할에 이르는 미집행 공원을 다 구제하는 것은 불가능하다. 따라서 정부는 ‘일몰 도시공원의 구제에 관한 법’(가칭)을 제정해 지금까지 살펴본 방법을 포함한 다양한 구제방법을 강구하도록 하되 모든 과정엔 국민들의 적극적 지지와 참여가 반드시 이루어지도록 해야 한다.