[MT리포트]학생 수 줄어드는데…'복지부동' 교육교부금

교육복지를 확대할 때마다 '예산 전쟁'이 벌어진다. 전문가들은 이같은 전쟁의 근본 문제는 '지방교육재정교부금'(교육교부금)으로 대표되는 교육 재정의 잘못된 구조에 있다고 지적한다. 곳곳에서 교육교부금에 대한 구조조정을 해야한다는 지적이 나오는 것도 이 때문이다. 앞으로 계속 줄어드는 학생수와 지속적으로 늘고 있는 노령인구, 고등교육 필요성을 감안해 한쪽으로 쏠려 있는 부문을 개혁해야 한다는 목소리가 크다.

먼저 비합리적인 분배다. 교육교부금이란 지방자치단체가 교육기관과 교육 행정기관(그 소속기관 포함)을 설치·운영하는 데 필요한 재원이다. 현재 교육교부금은 내국세에 연동(국세가 증가할 수록 교부금도 증가하는 방식)돼 지속적으로 늘어나는 구조를 갖고 있다. 현재 교육교부금의 내국세 교부율은 20.46%이다.


가장 큰 문제는 학령인구의 감소다. 국회 예산정책처(예정처)는 2016년 12월 내놓은 '지방재정교육 운용 분석-학생수 감소를 중심으로' 보고서에서 이같은 문제들을 지적한다. 보고서에서는 만 3~17세 학령기 인구(유·초·중·고)가 2000년 1018만명에서 2016년 733만명으로 줄었고, 2040년에는 601만명까지 줄어들 것으로 봤다.

교육교부금 비율은 고정인데, 학생 수는 줄어들다 보니 학생 1인당 교부세 증가세만 가파르다. 2000년 282만원, 2015년 643만원, 2020년 1080만원으로 증가세다. 반면 학급 수, 학교 수 조절이 이뤄지지 않다 보니 예산의 효율성이 떨어진다는 지적이다. 학생 1인당 교부세만 늘어나고, 남는 예산이 생긴다. 각급 교육청은 예산을 소모하기 위해서라도 중요치 않은 사업을 벌이게 된다.

교육교부금이 국세에 연동되다 보니 국세 수입이 줄어들면 교육교부금도 줄어드는 것 역시 문제다. 과거 국세 신장률이 높을 때에는 교육교부금도 '활황'을 거듭했다. 2000년만 해도 22조원이던 교육교부금은 2015년 39조원을 기록했다. 매년 수조원의 이월금과 불용액이 발생했다. 예정처도 "국세 신장률이 비교적 높았을 땐 교부금 재원이 체계적으로 활용되지 않은 현상도 있었다"고 지적했다.


하지만 2008년 글로벌 경제위기 이후 저성장 기조가 이어지면서 국세 신장성이 둔화했다. 자연스레 교육교부금 증가율도 줄었다. 반면 복지지출 확대 등 지출요인이 증가하고 늘어난 교직원 인건비 등은 그대로인 상황에서 시·도교육청의 재정 여건 개선도 쉽지 않다. 이번 무상교육 예산이나 과거 누리과정 예산 등에 대한 시도교육청의 반발 역시 이같은 어려움에서 나온다.

이에 교부금을 내국세에 연동하는 현행 방식 자체를 바꿔야 한다는 지적이 나온다. 예정처는 "이처럼 최근 학생수 감소 및 저성장 등 사회경제 환경이 변화하면서 현행 법정 지속하는 것이 바람직한 지에 대한 의문이 제기되고 있다"며 "사회경제환경 변화에 탄력적으로 대응하고 국가재정의 효율적 운영을 위해 교부금 재원 규모를 결정할 때 실질 교육수요를 대표하는 학생수에 대한 고려가 필요하다"고 지적했다.

교육예산의 경직성 해소 역시 과제다. 인구 구조 변화를 반영해 교육예산을 노인예산으로 전환하는 식의 발상의 전환이 요구된다. 재정간 칸막이를 낮춰 교육교부금을 지방교부세와 연계해 남는 돈을 영·유아나 노인복지 등 재정이 열악한 부문에 쓸 수 있도록 해야한다는 지적이 많다.

지방정부 재정은 일반재정(예산+기금)과 교육재정으로 분류돼 있다. 분류에 따라 '다른 돈'으로 여겨지고 있는 셈이다. 이같은 재정 칸막이에 가로막혀 노인 복지, 무상 보육 등 다른 부문의 지방재정 살림은 빠듯한 상황이다. 김진영 건국대학교 경제학과 교수는 "교육 외에도 노인 복지, 장애인 복지, 저소득층 복지 등 다양한 정책을 검토해 국민의 후생을 증대시키는 효과가 큰 영역에 우선순위를 두는 게 합리적 재정정책"이라고 말했다.