北 관광, 제재 "대상 아니다"vs"오해 가능성"…韓美 시각차 왜?

"개별관광 같은 것은 국제제재에 저촉되지 않기에 충분히 모색할 수 있다" -14일 문재인 대통령


"제재를 유발할 수 있는 오해를 피하기 위해 한미 워킹그룹을 통해 계획을 세워야 한다" - 16일 해리 해리스 주한미국대사


한국 정부가 북한 개별관광으로 남북관계 돌파구를 찾으려는 구상을 공개한 뒤 해리 해리스 주한 미국대사가 한국 정부의 대북정책에 제동을 거는 듯한 발언을 해 논란을 낳고 있다.

해리스 대사는 한국 정부의 대북 정책이 한미간 협의체(워킹그룹)에서 논의돼야 한다며 "여행 시 가져가는 것 중 일부는 (제재하에서) 허용되지 않을 수 있다"고 했다. 개별 관광이 '제재에 저촉되지 않으면서도 저촉될 수 있는' 모호한 상황이 발생하는 건 대북제재 시스템이 매우 복잡한 탓이다.







◇상황 따라 '잣대' 달라지는 안보리 제재


개별관광은 유엔 안전보장이사회(안보리) 대북제재 결의안이 금지한 대상이 아니다. 지금도 중국을 포함한 해외 관광객들은 관광 목적으로 북한을 찾는다. 제재 하에서 할 수 있는 몇 안 되는 남북 교류사업 중 하나다.

그러나 실제 이행 때 모호한 영역이 있다. 제재 위반 여부를 판단하는데 '해석'의 영역이 넓기 때문이다. 예컨대 마지막 안보리 대북제재 결의안(2017년 12월 2397호)은 철강·알루미늄 등 대부분의 금속을 북으로 '이전(transfer)' 하지 못하게 했다.

'이전'은 상거래로 해석할 수도, 단순 반입·반출로 볼 수도 있다. 단순 반입까지 문제 삼으면 방북자가 숟가락이나 라이터를 갖고 들어가는 것도 제재 위반이다.


따라서 해석하는 주체의 의도가 제재 저촉 여부 판단에 영향을 미친다. 2018년 남북 철도연결을 위한 북측 지역 현지조사가 대표적 예다. 정부는 당초 철도조사는 제재 대상이 아니라고 봐 유엔 대북제재위원회에 제재 면제 신청을 따로 하지 않고 8월 말 조사에 나서려했다. 연구·조사는 제재 대상이 아니고 반입·반출물자도 우리가 쓰고 돌아오는 물품이어서다.

하지만 돌연 비무장지대 통과 승인권을 쥔 유엔군사령부가 조사를 막았다. 유엔사 측은 한국 정부에 기술적 절차를 문제 삼았지만 사실상 남북관계가 앞서가는 걸 마뜩잖게 본 미국이 유엔사를 앞세워 불허했다는 게 중론이었다. 이후 정부는 유엔에 제재면제 신청을 했고, 그해 말에야 가까스로 철도조사를 진행할 수 있었다.

같은 장비가 필요한 도로조사인데 경의선은 제재 면제 없이 진행되고 동해선은 면제를 받는 들쭉날쭉한 상황도 발생했다. 철도 조사를 기점으로 남북교류를 보는 미국의 경계감이 높아진 때문으로 해석됐다.


경의선 도로조사(2018년 8월 중순)는 미국측이 별 문제를 삼지 않았지만, 동해선 도로조사를 위해선 제재 면제(지난해 1월)를 받았다. 동해선 조사의 경우 하노이 북미정상회담 결렬로 진행하진 못했다.





◇안보리 제재 보다 살벌한 세컨더리 보이콧…한국 정부 5.24 조치도

안보리 제재 문제가 해소된다 하더라도 미국의 독자 제재라는 또다른 벽이 있다. 흔히 '국제사회 대북제재'로 통칭해 부르는 시스템엔 안보리 결의안과 미국의 독자제재가 있다.

'미국 독자제재'의 범주엔 직접 북한을 겨냥한 미국 국내법, 대량살상무기(WMD) 관련국·안보위협국·테러지원국을 규제하는 법과 행정명령만 최소 십수개가 들어있다.

이 중에서도 민간 기업이 가장 두려워 하는 건 미국 재무부의 세컨더리보이콧(제3자 제재)이다. 북한 관련 물품 거래, 자금이전, 기술지원에 연루된 제3국을 제재할 수 있다. 민간 측이 대북관련 사업에 참여하기 위해서는 세컨더리보이콧에서 '안전할 수 있다'는 보증이 필요하다.


한국 정부의 독자적 대북 제재도 있다. 천안함 폭침 두 달 후인 2010년 5월 24일, 당시 이명박정부가 발표한 '5.24 조치'다. △개성공단을 제외한 남북교역 전면 중단 △북한 선박의 우리 영해 및 배타적경제수역(EEZ) 항해 불허 △우리 국민의 방북 불허 △대북 투자 사업 보류 등이 담겼다.

그러나 이명박 정부 당시인 2011년 9월 평양 '남북 종교인 모임'에 7대 종단이 참석했고, 2013년 11월 당시 박근혜 정부가 남북 및 러시아간 '나진-하산 프로젝트'를 5.24 조치 예외사항으로 분류하는 등 정부 결정에 따라 사안마다 예외가 적용 돼 왔다. 5.24 조치가 법령에 근거가 없는 정부의 행정조치이기 때문에 가능하다.