건설 업역구분 폐지, 숨은 공로자는 정책중개자

건설업계의 해묵은 과제였던 업역 구분을 폐지하는데 '정책 중개자'의 역할이 결정적이었다는 연구결과가 나왔다. 전문건설업의 위상을 제고하는데도 정책 중개자가 한몫했다는 분석이다.

수십년간 종합건설업(원도급)과 전문건설업(하도급)으로 업역이 구분돼있던 건설업계는 내년 공공공사를 시작으로 구분이 폐지된다. 2022년에는 민간 공사로까지 확대해 업역이 폐지될 예정이다.
19일 홍윤오 대한전문건설신문 주간의 성균관대 국정전문대학원 행정학 박사논문 '건설업 업역구분 정책변동 연구'에 따르면, 이 같은 정책변동 과정에서 양측 업계와 정부, 학계 등이 함께 해온 정책중개자의 역할이 컸다.


논문은 정책변동 연구학자들인 사바티어(Sabatier)의 정책지지연합모형(ACF)과 무치아로니(Mucciaroni)의 이익집단 위상변동모형(ICF)의 수정·통합모형을 활용하는 한편 주요 관계자들과의 심층 인터뷰를 통해 우리나라 건설업 업역구분 정책이 40여년 만에 폐지되는 과정을 분석했다.

건설업 관련 연구들이 있지만 건설업 생산체계 관련 정책변동 과정을 정책학 차원서 연구한 사례는 거의 없다. 홍 주간은 "건설업의 양대 축인 종합건설과 전문건설 사이 칸막이식 업역이 폐지되는 과정은 한정된 시장을 놓고 이익을 다투는 다른 분야 정책변동에도 적용할 수 있어 시사점이 크다"고 밝혔다.

연구에 따르면 칸막이식 업역규제는 1990년대부터 폐지 필요성이 제기된 후 의제형성기(노무현정부)와 의제성숙기(이명박·박근혜정부) 때 무산됐다가 문재인 정부 들어 본격화됐다.


종합 및 전문 건설업계와 정부, 민간 등으로 구성된 건설산업혁신위원회가 주도해 2018년 12월 마침내 폐지키로 법제화됐다. 이 과정에서 두 업계의 신념 체계에 변화가 일어났고 갈등·대립 구도가 상생·합의 구도로 바뀌었다.

국내 건설시장 축소와 물량감소, 정부의 SOC(사회간접자본) 투자 축소 등 건설산업을 둘러싼 여건이 악화되면서 '변하지 않으면 공멸한다'는 위기감이 커졌다.
여기에 해외진출 및 신기술도입, 선진국에 비해 가장 폐쇄적인 업역칸막이 구조의 철폐 필요성에 공감대가 형성되면서 결국 정책 변화로 이어졌다.

홍 주간은 "당장 업역 규제 폐지가 종합 혹은 전문건설 어느 쪽에 유리한지 따지긴 어렵다"며 "그보다 시공관리와 직접시공 역량, 스마트 건설기술 등 시대 변화에 맞춰 경쟁력을 갖추는게 중요하며 신기술을 보유한 업체가 살아남을 것"이라고 전망했다.

논문은 이와 함께 정부 부처와 조직간 정보공유와 소통, 성찰적 자세를 강조하면서 건설산업의 안정적이고 지속적인 발전을 위한 상시조직으로 '건설산업발전위원회'(가칭)를 설치할 것을 대안으로 제안했다.