머니투데이

속보
VIP
통합검색

자판기가 뉴딜정책? '성과급 수천만원' 공공기관의 꼼수

머니투데이
  • 권화순 기자
  • 이소은 기자
  • 김민우 기자
  • 카카오톡 공유하기
  • 카카오톡 나에게 전송하기
  • 페이스북
  • 트위터
  • 네이버
  • 카카오스토리
  • 텔레그램
  • 문자
  • VIEW 6,109
  • 2021.07.16 05:20
  • 글자크기조절
  • 의견 2

[MT리포트]공공기관의 저승사자, 경영평가의 속살 (上)

[편집자주] 땅투기 사태를 빚은 LH가 공공기관 경영평가에선 줄곧 최상위 점수를 받았다가 결국 토해내게 됐다. 코로나 비상경영을 한 코레일은 경영관리 부문 최저등급을 받고 사장이 사표를 냈지만 공정한 평가를 했는지 의문이 제기된다. 이 와중에 경영평가 오류로 10개 공공기관의 평가등급이 뒤바뀌는 초유의 사태가 벌어지면서 경영평가제도의 신뢰가 바닥에 떨어졌다. 정부는 다음달까지 개선안을 내놓기로 했다. 38년간 이어져 오면서 공공기관 종사자 수십만명의 성과급을 쥐락펴락하는 경영평가 제도의 실태를 들여다 봤다.


박근혜 '성과연봉' 문재인 '정규직화'…LH를 '공룡'으로 만들었다


자판기가 뉴딜정책? '성과급 수천만원' 공공기관의 꼼수
땅투기 문제로 '해체' 위기에 놓인 한국토지주택공사(LH)은 '공룡조직'이란 수식어가 따라다닌다. '직원수만 1만명에 달한다'라는 설명도 붙는다.

LH가 공룡조직이 된 이면엔 문재인 정부가 추진한 '비정규직의 정규직화'가 깔려 있다. 문재인 정부는 공공기관 평가 때 정규직 전환 실적에 높은 점수를 배정했다. 좋은 평가를 받기 위해 LH는 3000여명을 정규직으로 전환했고 3년간 경영평가 'A'등급을 받았다.

◇ '정규직 전환' 열심히 한 LH 3년간 'A'비정규직 직고용만 1700명 확대→인력감축엔 '부메랑'

15일 정부 관계부처 등에 따르면 LH 임원과 정규직 직원을 합친 전체 임직원 숫자는 지난 3월말 기준으로 9907명에 달한다. 공기업 36곳 중에서 4위권이다. 정부는 땅투기 사태 후속조치로 지난 4월 LH 혁신방안을 내놓으면서 전체 직원의 20%인 약 2000명을 감축키로 했지만 정규직을 인위적으로 내보낼 법적근거가 없어 자연감소를 기다리는 수밖에 없다.

LH 몸집이 불어난 이유가 2009년 토지공사와 주택공사의 통합 때문이란 분석이 많았다. 하지만 실제로는 2017년 이후 인원이 급증했다. 문재인 정부 출범 직전인 2016년 LH 직원은 6637명으로 지금의 3분의2 수준이었다. 하지만 2017년 8220명으로 2000명 가까이 늘었고 2018년(9089명)에는 9000명을 넘겼다. 문재인 정부에서 총 3270명이 순증한 것. 전체 직원의 33%가 최근 4년새 불어난 셈이다.

LH는 2017년 한해 동안 기간제 비정규직 1263명을 본사 정규직으로 한꺼번에 직고용했다. 이 가운데 1000명 이상이 주거급여 지급을 위한 주택조사 직원이었다. 이들이 수행하는 현장조사 업무는 통상 단순업무로 분류된다. 업무보조를 위한 파견직과 청소·경비 등 용역인력도 직고용과 자회사 정규직 형태로 2018년 1120명, 2019년 569명이 정규직 전환됐다. 결과적으로 2017년과 2018년 한꺼번에 정규직 전환이 이뤄지며 이시기 LH 직원 숫자가 급증했다.

인력구조가 갑작스럽게 바뀐 이유는 무엇일까. 문재인 정부가 공공기관의 정규직 전환을 강조한 영향이다. 직접적으로는 131개 공공기관을 평가하는 기준인 공공기관 경영평가 배점에 정규직 전환 실적이 포함돼서다. 정규직 전환 실적을 평가하는 '일자리 창출' 항목의 배점은 2017년에 4점, 2021년 7점으로 타 항목 대비 비중이 높다. 공공기관 평가는 상대평가라서 기관들이 단 1점이라도 더 받으려고 평가기준에 따라 철저하게 움직일 수밖에 없다. 특히 자회사로 정규직 전환하는 것보다 직고용에 높은 가점이 주어져 '직고용' 무리수를 뒀다는 지적도 나온다.

LH는 사장 연봉의 절반이 성과급이고, 일반 직원 월급의 최대 2.5배까지 경영평가 성과급으로 지급되는 공기업이다. 준정부기관 등 다른 공공기관보다 성과급 비중이 높아 경평에 더 목을 매는 조직이다. 평가 기준을 잘 따른 LH는 S~E 등급으로 나눠지는 6등급 경영평가에서 3년 내내 A를 받는 우수기관이었다. 땅투기 문제로 2020년 사상 처음으로 D 등급을 받았는데, 아이러니하게도 땅투기가 대거 발생한 시점엔 모두 A였다.

한 공공기관 관계자는 "정규직 전환 인력 중 1000명 이상이 단순업무인 주거급여 현장조사 직원"이라며 "자회사 정규직으로 전환하는 게 합리적이지만 경영평가 점수 때문에 직고용하면서 결과적으로 혁신안에 담긴 LH 인력 감축의 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있다"고 지적했다.

자판기가 뉴딜정책? '성과급 수천만원' 공공기관의 꼼수

◇박근혜 '성과연봉'·문재인 '정규직화' 정권마다 바뀌는 경영평가

직고용 정규직 전환 문제는 인천국제공항과과 국가철도공단에서도 발생했다. 인국공은 지난해 보안검색요원을 청원경찰 신분으로 직고용 하겠다고 밝혔는데, 청원경찰로 전환하는 것은 적합하지 않다는 법률자문을 묵살하면서 역풍을 맞았다. 철도공단은 국가중요시설 방호를 맡고 있는 특수경비원을 정규직으로 전환하면서 방호직 직무를 신설한 게 문제가 됐다. 통합방위법상 국가중요시설을 청원경찰이나 특수경비원 등이 맡도록 규정하고 있어 직무 신설 위법 논란에 휩싸인 것. 경영평가를 의식한 무리한 정규직 전환의 문제가 정권 말기 속속 표면화 되고 있다는 지적이 나온다.

역시 경영평가에서 높은 배점이 부여된 신규채용에서도 갖가지 꼼수가 양산되고 있다. 인건비가 넉넉하지 않은 일부 공공기관은 연말 신규채용을 하고 12월말 인사발령을 내는 방법으로 그해 신규채용 실적을 부풀린다. 경영평가 점수하락 가능성이 높은 공공기관들이 등급을 올리기 위해 이 같은 '꼼수'를 활용하고 있다는 사실은 공공연한 비밀이라는 전언이다.

익명의 한 공공기관 관계자는 "이명박 정부는 자원외교, 박근혜 정부에선 성과연봉제, 문재인 정부에선 정규직 전환과 일자리 확대 등 정권마다 경영평가 배점이 달라지니 공공기관도 이에 예민하게 반응한다"며 "경영평가제도가 공공기관의 자율성과 독립성, 책임성을 높이려고 도입한 제도인데 실제로는 이를 훼손하고 있는 대표적인 제도로 전락했다"고 비판했다.






정권따라 위원 교체·교수가 80%…공공기관 경영평가 엉터리인 이유



공공기관 경영실적 평가를 담당하는 평가위원들이 정권 교체 시기에 대거 물갈이 되는 것으로 나타났다. 박근혜 정부 시절이었던 2015~2016년(평가년도 기준)에는 77명이 자리를 지켰으나 정권이 교체된 2016~2017년에는 39명만 유지됐다.

특히 평가위원 가운데 교수 비중은 해마다 늘고 있어 공공기관 현장과 괴리가 있을 뿐 아니라 전문성에도 의문이 제기된다. 공공기관이 경영평가에 대비해 '보험용'으로 특정 교수에 연구용역을 몰아주는 관행은 공공연한 비밀이다. 용역 발주처인 공공기관 눈치를 보느라 제대로된 평가가 될 수 없다는 비판이다. 올해 발생한 경영평가 오류 역시 주먹구구식 운영 방식과 무관치 않다는 지적도 나온다.

◇정권 유지기엔 60% 유지, 교체기엔 60% 교체.. 객관적·전문적 평가 어려운 한계

자판기가 뉴딜정책? '성과급 수천만원' 공공기관의 꼼수

공공기관 경영실적 평가위원은 매년 말 공고를 통해 선발절차를 거쳐 선정된다. 교수, 정부출연연구기관 소속 박사 학위소지자, 공인회계사·변호사, 시민·사회단체 추천자 등 민간 전문가 100여명으로 구성된 평가단은 공공기관 종사자 30만명의 성과급과 기관장 해임 건의 등을 결정하는 중책을 맡게 된다.

절차가 있기는 하지만 대부분 국회의원, 정부 고위인사들의 추천을 받은 사람들 중심으로 구성되는 것으로 알려졌다. 그렇다보니 정권이 교체되면 평가위원도 대거 물갈이 되는 것으로 확인됐다. 반대로 정권 유지기에는 전년도 평가위원의 상당수가 다음해에도 자리를 지키는 것으로 나타났다.

머니투데이가 2015년과 2016년, 2017년 3개년의 평가단을 비교한 결과, 박근혜 정부 시절이었던 2015년과 2016년에는 전체의 절반을 크게 웃도는 인원이 그대로 유지됐다. 2016년을 평가한 총 119명의 평가위원 가운데 65%인 77명이 전년도 명단에도 있었다. 특히 2015년 부단장을 맡았던 박순애 서울대 교수가 다음해에는 단장이 됐고 간사 5명 중 3명이 전년도 평가위원 출신이었다.

그러나 문재인 정부로 넘어가던 2016년과 2017년을 비교했을 때는 전년도 평가위원의 39명(39%)만이 다음해까지 자리를 지켰다. 문 정부 들어 첫 평가였던 2017년도 평가단 총 99명 가운데 60명은 새로 선정됐다. 간부단 역시 대부분 새로 구성됐다. 단장 2명을 포함한 간부단 6명 가운데 1명만이 전년도 평가위원 출신이었다.

당시 기재부는 특정 인사들이 좌지우지 하는 관행을 고치기 위해 평가단 교체 비율을 기존 30%에서 60%로 높였다는 명분을 내세웠지만 정권 교체시기와 맞물리면서 설득력을 잃었다는 분석이다. 한 정부 고위 관계자는 "정권이 바뀌면 공공기관 평가단도 물갈이 되는 것이 일반적"이라며 "뿐만 아니라 법무법인 또한 정부 성향에 맞는 곳으로 대거 교체된다"고 설명했다.

실제로 이후 문 정권 하에서 이뤄진 공공기관 경영평가에서는 평가단 교체 비율이 다시 50%대로 낮아졌다. 2020년도 평가단 총 108명 중 49명이 전년도 평가위원 출신으로 확인돼 교체비율은 54% 수준에 머물렀다. 단장 포함 간부 6명 가운데 2명을 제외한 4명이 모두 전년도 평가위원 출신이었으며 준정부기관 평가단 단장은 같은 인물로 유지됐다.

◇교수 비율 80%…기재부·공기업로부터 독립 안돼

자판기가 뉴딜정책? '성과급 수천만원' 공공기관의 꼼수

평가단 구성에서 또 하나 눈에 띄는 점은 대부분이 교수라는 점이다. 교수 비율은 점점 더 늘어나는 추세다. 2015년에는 평가단 총 161명 가운데 104명(65%)이 교수였지만 2016년 119명 중 79명(66%), 2017년 99명 중 81명(81%), 2020년 평가에서는 108명 중 90명(83%)까지 불어났다.

관계자들 사이에서는 "교수들만 좋은 제도"라는 얘기까지 나올 정도다. 학자들이다보니 현장 상황이나 실무적인 부분을 제대로 평가에 반영하지 못한다는 불만도 있다.

연구용역을 수주해야 하는 교수들이 발주자인 공기업으로부터 완전히 자유로울 수 없다는 것도 문제다. 실제로 2013년 국토부 산하 공기업들이 경영평가단 교수에 연구용역을 발주하는 등 로비성 활동을 펼쳐 논란이 된 바 있다.

일각에서는 교수 대부분이 기획재정부 영향력 하에 있다는 점도 문제로 삼는다. 실제로 2020년도 평가단 중 박춘섭 공기업1군 평가단 단장은 기재부 예산실장과 조달청장을 지냈고 경영관리 간사인 유승원 교수도 기재부 재정정책국 예산실 서기관 출신이다. 기재부 관련 학회 출신 교수도 대거 포진한 것으로 알려졌다.

정부 관계자는 "기재부는 공공기관 비상임이사를 제청할 수 있는 권한이 있어 조직의 주요결정에 깊숙히 관여할 수 있고 경영평가에도 영향력을 행사할 수 있다"며 "그럼에도 'LH 사태' 같은 문제가 터졌을 때는 책임에서 한발 물러나는 구조"라고 지적했다.

이번 '2020년도 공공기관 평가 오류' 사태 역시 이같은 구조적 문제와 무관하지 않다는 지적이 나온다. 평가단이 평가 과정 중 비계량 지표 중 4개 항목 배점을 잘못 적용하는 오류를 범하면서 10개 기관의 등급이 조정됐다. 기재부는 평가단장과 위원에게 책임을 물어 해촉했지만 이번 일로 주먹구구식 운영이 여실히 드러났다는 비판의 목소리가 높다.






'아이스크림 자판기 확대' 혁신과제로 낸 공공기관...5년간 경영평가 A등급



자판기가 뉴딜정책? '성과급 수천만원' 공공기관의 꼼수


#기타공공기관인 A기관은 지난해 7월 하겐다X 아이스크림 자판기 확대를 한국판 뉴딜 과제라며 대대적으로 홍보했다. 정부가 지난해 한국판뉴딜을 주요 정책목표로 내세우며 공공기관 경영평가 지표와 연계하겠다고 하자 새로운 신기술도 아닌 자동판매기가 '뉴딜정책'으로 둔갑한 것이다. 그해 국정감사에서 '아이스크림 자판기를 왜 뉴딜사업으로 포장했느냐'는 지적을 받자 A기관장은 "인력투입 없이 공적서비스를 제공할 수 있다는 취지"라고 설명했다. 공공기관 경영평가의 허점을 보여주는 한 단면이다.

기타공공기관은 주무부처가 경영평가를 하고, 공기업과 준정부기관은 기획재정부에서 경영평가위원회에서 꾸려 평가한다는 점에서 평가주체의 차이는 있지만 제도가 가진 결은 같다. 기타공공기관의 경영평가 제도 역시 기재부의 경영평가제도에 기반하고 있다.

공공기관들이 이같은 '꼼수'를 쓰면서까지 경영평가 지표를 신경쓰는 이유는 '돈'이다. S등급을 받을 경우 일반 직원은 월급여의 250%를, 기관장은 연봉의 120% 를 성과급으로 받는다. 2019년 A등급(당해년도 S등급 없음)을 받은 한국도로공사 직원들은 1인당 1040만원씩 성과급을 지급받았다. 도로공사 사장은 1억1340만원을 성과급으로 받았다. 직원들에게는 수천만원, 경영진에게는 억대가 넘는 돈이 경영평가에 따라 좌우된다.

반면 D등급 이하를 받으면 한푼도 받지 못한다. 기관장도 낙제점을 받으면 원칙적으로 퇴출 대상이 된다. 이렇다보니 공공기관들은 기를 쓰고 좋은 평가를 받기 위해 노력한다.

애초부터 공공기관 경영평가는 그 결과를 임원인사와 직원의 성과급과 연계해 공공기관의 경영효율성과 책임경영을 유도하기 위해 만들어졌다. 실제 '당근'과 '채찍'을 통해 경영개선을 유도하고 공공기관의 경영 투명성 등을 높이는 등 긍정적 효과를 가져왔다. 세계은행보고서에 우리나라 공공기관 경영평가 제도가 우수사례로 소개되기도 했다.

하지만 일부에서는 '책임경영'이라는 정책목표는 사라지고 좋은 점수를 받기위한 기관들의 몸부림만 남았다는 지적도 계속되고 있다. 한국철도공사(코레일)가 2019년 경영평가 점수를 잘 받기 위해 고객만족도 평가를 조작한 것이 대표적이다. 코레일은 그해 경영평가에서 D등급(미흡)을 받고 경영평가에 따른 성과급을 단 한푼도 받지 못했다. 코레일은 내부평가에 따른 성과급을 총 736억원을 과다 지급했다가 올해 감사원에 적발되기도 했다.

현직인 B공공기관장은 "경영평가가 구성원들의 성과급과 연계되다보니 경영평가를 잘 받지 못하면 내부 구성원들이 잘 따르지 않으려는 경향이 있다"고 토로했다. 직원들은 물론 기관장까지 경영평가에 매달릴 수 밖에 없는 구조라는 얘기다.

문제의 원인은 경영평가에서 좋은 점수를 받기 위해 수단과 방법을 가리지 않는 공공기관에만 있지는 않다. 공공기관의 특성이 다양함에도 불구하고 획일화된 평가체계와 지표가 수단과 목적을 바꿔버리는 결과를 낳았다는 평가가 지배적이다.

정부의 경영평가에서 좋은 점수를 받기 위해 공공기관 10곳 중 8곳이 별도의 전담 조직을 운영하기까지 한다. 경영평가를 위한 한시 조직이 아니라 1년 내내 경영평가 준비만하는 상설조직이다.

B 기관장은 "내부에 공공기관평가 전담부서를 통해 해마다 바뀌는 평가항목을 분석하고 거기에 맞게 각 사업부의 사업을 전담하는 역할만 한다"며 "그러다보니 공공기관의 본래 운영 목적이 뒷전으로 밀리더라도 평가를 잘받는 쪽으로 움직일 수밖에 없다"고 말했다.

일부 공공기관은 연구용역 몰아주기, 내부강연 초청 등을 통해 경영평가 위원들을 관리하는 것으로 알려졌다. 국회입법조사처가 2016년 발간한 '공기업·준정부기관 경영평가단 관리 강화방안' 보고서를 보면 2009년부터 2014년까지 5년간 공공기관 경영평가단에 참여한 전문가 중 117명이 공공기관으로부터 270건의 연구용역을 수주했다.

이해관계로 얽매이면 평가의 공정성과 객관성을 담보할 수 없다는 지적이 잇따랐다. 이같은 지적이 나오자 기재부는 2016년부터 경영평가 대상 기관으로부터 최근 5년사이 연구용역, 프로젝트, 정책위원, 자문위원 등의 대가로 받은 합계액이 1억원 이상이면 평가위원으로 선임할 수 없도록 제도를 개선했다.

최근까지 C공공기관의 경영평가 전담팀장을 지낸 D씨는 "정부의 제도개선 이후 경영평가위원을 하려는 교수들의 경우 공공기관이 의뢰하는 연구용역을 맡지 않으려고 하기도 한다"며 "과거 처럼 '용역몰아주기' 등의 관행은 거의 사라졌다"고 설명한다.

하지만 일부에서는 여전히 암암리에 경영평가 위원들에 대한 관리가 이뤄지고 있는 것으로 알려졌다. 경영평가 위원들의 교체율이 40~50%에 그친다는 점을 이용해 합계액을 1억원 미만으로 맞추는 식이다. E공공기관 관계자는 "전국에 지사가 분포해 있는 전국단위 공공기관일 수록 경영평가위원에 대한 관리가 쉽다"며 "전담인원을 배정해 지속적으로 경영평가 위원들과 만나 식사를 하거나 친분을 맺기도 한다"고 말했다.



머니투데이 주요뉴스

반복된 집값 사과, 진부한 대책 발표…왜 지금 했을까?

베스트클릭

오늘의 꿀팁

  • 날씨
  • 건강쏙쏙

많이 본 뉴스

머니투데이 페이스북 퀴즈 이벤트
부꾸미
머니투데이 탄소중립 아카데미
사회안전지수

포토 / 영상

머니투데이 SERVICE