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핵심권한 움켜쥔 광역단체…고양·수원·용인·창원, 무늬만 특례시?

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  • 정현수 기자
  • 이창명 기자
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  • 2022.01.21 08:00
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[MT리포트]新거버넌스 시대(上)

[편집자주] 32년만의 지방자치법 개정으로 올해부터 새로운 지방자치 시대가 열린다. 우선 부산·울산·경남으로 이뤄진 특별지방자치단체가 출범한다. 또 인구 100만명이 넘는 고양·수원·용인·창원 4개 지자체는 특례시로 승격한다. 또 올해 대통령이 주재하는 사상 첫 중앙지방협력회의가 열렸다. 신(新) 거버넌스 시대, 새로운 지방자치에 거는 기대와 우려를 함께 살펴본다.


고양·수원·용인·창원 '특례시' 출범…시민들 "뭐가 좋아지죠?"


①고양·수원·용인·창원 4개 특례시 출범

[수원=뉴시스] 김종택기자 = 12일 오후 경기도 수원시청에서 관계자들이 '특례시' 공식 출범을 알리는 현수막을 내걸고 있다. 인구 100만이 넘는 경기 수원·고양·용인시, 경남 창원시 등 전국 4곳에서 13일 '특례시'가 공식 출범한다. 특례시는 기초지방자치단체 지위는 유지하되 도시 규모에 걸맞은 행정, 재정적 권한을 가지는 새 유형의 지방자치단체이다. 2022.01.12.
[수원=뉴시스] 김종택기자 = 12일 오후 경기도 수원시청에서 관계자들이 '특례시' 공식 출범을 알리는 현수막을 내걸고 있다. 인구 100만이 넘는 경기 수원·고양·용인시, 경남 창원시 등 전국 4곳에서 13일 '특례시'가 공식 출범한다. 특례시는 기초지방자치단체 지위는 유지하되 도시 규모에 걸맞은 행정, 재정적 권한을 가지는 새 유형의 지방자치단체이다. 2022.01.12.

고양·용인·수원·창원시 등 인구 100만명이 넘는 지자체 4곳이 지난 13일부터 특례시로 공식 출범했다. 지금까지 없었던 새로운 형태의 지자체 출범은 시민들의 복지혜택을 늘리고 본격적인 자치분권 시대로 가는 길을 열었다는 관측도 있지만 광역단체도 기초단체도 아닌 애매한 지자체에 불과할 수 있다는 우려가 동시에 나온다.

당장 올해부터 특례시에는 사회복지급여 기본재산액이 중소도시 기준 4200만원에서 대도시 기준 6900만원으로 변경되면서 이에 따른 수혜자가 수원시 2만여명, 용인시 1만여명 가까이 늘어난다. 다만 복지혜택 예산 외에는 당장 특례시가 되더라도 핵심사무를 이양받지 않는 이상 크게 달라진 점을 체감하기 힘들 전망이다.

정부는 특례시 규모와 위상에 맞게 사무 이양 등을 적극 지원하겠다는 뜻을 수차례 밝혔다. 하지만 정부가 특례시를 품고 있는 경기도와 경상남도 등을 배제하고 특례시에만 핵심사무 권한을 이양할 가능성에는 물음표가 찍힌다. '무늬만 특례시'가 아니냐는 이야기가 나오는 이유다.
/자료제공=행정안전부
/자료제공=행정안전부

특례시는 규모는 광역시에 가깝지만 행정 및 재정 권한이 부족한 지자체 주민들이 그에 걸맞은 복지나 행정서비스를 받을 필요가 있다는 목소리가 커지면서 추진됐다. 이를 테면 수원시 인구(122만명)는 광역단체인 울산시 인구(115만명)를 앞지르지만 재정규모와 공무원 1인당 평균 주민수는 울산시에 크게 뒤처진다. 지난해 수원시 재정규모는 2조8262억원인 반면 울산시 재정규모는 3조8590억원으로 1조원 넘게 차이가 난다. 올해 본예산은 울산시가 4조3000억원을 넘어선 반면 수원시는 2조8747억원에 머물러 차이가 더욱 커졌다.

행정서비스의 지표가 되는 공무원(소방직 제외) 1인당 평균 주민수도 수원시는 350명에 달하지만 울산시는 204명에 불과하다. 수원시는 인구가 울산시보다 더 많은데도 그간 도시규모에 맞지 않게 획일적 재정과 조직운영을 적용받아 재정규모와 행정서비스에 차이가 생길 수밖에 없다고 설명한다. 반면 울산시는 광역시로 승격하면서 독립적인 예산집행 권한을 갖고 그에 걸맞은 행정서비스를 선보일 수 있었고, 광역시 승격 이전과 이후를 기점으로 상전벽해 수준의 발전을 이뤄냈다.

하지만 특례시가 광역시 수준의 예산집행 권한 등 재정 특례를 갖기는 사실상 불가능하다. 특례시를 품고 있는 광역단체들이 애당초 특례시의 출범에 줄기차게 부정적인 입장을 보여왔기 때문이다. 실제로 이재명 더불어민주당 대선 후보도 경기도지사 시절 "특례시는 부익부 빈익빈을 초래한다"며 "지금도 광역단체가 너무 많은데 지자체에 계급을 부여하지 말자"는 입장을 내기도 했다.

박성호 행정안전부 자치분권실장은 "정부와 국회에서 이뤄진 수많은 논의에서 특례시는 광역시와 같은 예산 권한을 가지지는 않는다는 대전제에서 출범할 수 있었다"면서 "현실적으로 재정은 누가 많이 가져가면 누가 덜 받아야 하는 제로섬 게임이기 때문에 특례시에 파격적인 예산 권한이 가진 않을 것 같다"고 말했다.

◇특례시, 정부와 광역단체 핵심사무 얼마나 이양받느냐에 따라 위상 달라질듯

예산권이 제한적인 만큼 특례시 입장에선 결국 핵심사무를 최대한 가져오는 방안이 재정규모를 늘리거나 공무원 1인당 평균 주민수를 줄이기 위한 사실상 유일한 전략이다. 이미 정부와 광역단체는 특례시에 86개의 기능과 383개의 단위 사무를 이양키로 했다. 하지만 특례시는 성이 차지 않는다. 환경개선부담금 부과·징수 사무 등이 대표적인 이양 기능으로 거론되는데 경유차량 소유자나 건물주에게 부과되는 과징금을 부과 및 징수하는 권한 정도에 그친다. 정작 특례시가 간절하게 원하는 핵심 사무는 광역단체의 양보를 받아내기 쉽지 않다.

실제로 반도체 클러스터 등 첨단산업 육성에 관심이 높은 용인시는 경기도가 갖고 있는 산업단지 개발에 대한 사무를 이양 받기를 원하고 있다. 이 사무에 대한 권한을 받은 지자체는 공업지역 공급물량 배정에 관한 막대한 결정권을 갖는다. 그만큼 경기도가 쉽게 넘겨줄 수 있는 사안이 아니다. 반대로 특례시가 이 같은 핵심 사무 권한을 갖게 된다면 해당 특례시의 위상은 크게 높아질 수 있다.

강승구 용인시 특례시출범팀장은 "특례시와 정부, 도가 각자 입장과 관점이 달라 각 특례시가 원하는 사무를 이양받을 수 있을지 지켜봐야 한다"면서 "결국 이양받는 사무에 따라 재정규모도 달라질 수 있어 특례시 입장에선 원하는 핵심 사무들을 얼마나 이양받느냐가 관건"이라고 말했다.



'인구 50만' 불안한 포항, 곧 진입 김포…'대도시' 경계서 몸부림


②'인구규모'에 따라 특례시·대도시에 특례…문턱에 주목하는 지자체

핵심권한 움켜쥔 광역단체…고양·수원·용인·창원, 무늬만 특례시?
지방자치법 개정으로 고양·수원·용인·창원 등 4개 특례시가 출범했다. 특례시 지위를 유지하기 위해선 2년 연속 인구 100만명 이상이라는 조건을 충족해야 한다. 인구 100만명 문턱에 놓인 일부 특례시가 인구정책에 집중하는 이유다. 인구 50만명 기준인 대도시도 상황은 마찬가지다.

17일 관계부처에 따르면 지난 13일부터 시행된 지방자치법 전부개정안은 특례시의 인구 인정기준을 명시한다. 전년도 분기 말 주민수를 산술평균한 인구가 2년 연속 100만명에 미치지 못하는 경우 다음해부터 특례시에서 제외한다는 내용이다.

◇한번 특례시는 영원한 특례시가 아니다

4개 특례시는 아직까지 이 기준에서 여유가 있다. 지난해 말 기준 경기도 수원시의 주민등록인구는 118만3714명이다. 경기도 고양시와 용인시의 주민등록인구는 각각 107만9353명, 107만7508명이다. 특히 고양시와 용인시의 인구는 최근 꾸준히 증가하고 있는 추세다.

특례시 중 인구가 가장 적은 곳은 경상남도 창원시다. 창원시의 지난해 말 기준 주민등록인구는 103만2741명이다. 마산·창원·진해가 통합한 창원시는 통합 당시 인구가 108만명이었다. 하지만 이후 인구가 감소하기 시작해 103만명까지 줄었다.

현행 규정과 최근 인구추이를 감안할 때 창원시가 당장 특례시 지위를 걱정할 상황은 아니다. 지방자치법은 특례시의 인구 인정기준을 주민등록인구 뿐 아니라 지자체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 외국국적동포와 외국인등록대장에 올라 있는 외국인까지 포함한다.

창원시의 경우 가장 최근 통계인 지난해 11월 기준 외국국적동포와 등록외국인이 각각 3351명, 1만2879명이다. 하지만 인구가 추세적으로 감소하고 있다는 점에서 창원시는 지방소멸 지자체들이 추진하는 '창원주소갖기'와 결혼·출산장려대책 등 인구정책을 추진 중이다.

특례시는 기초지자체이면서도 광역지자체 수준의 권한을 일부 가져온다. 예를 들어 생계급여 등 사회복지급여의 기본재산액 공제액이 커져 더 많은 주민에게 복지혜택을 제공할 수 있다. 특례가 부족하다는 지적도 나오지만 지자체 입장에선 거부할 수 없는 혜택이다.

(창원=뉴스1) 강정태 기자 = 수원·용인·고양·창원시 특례시 출범을 하루 앞둔 12일 경남 창원시 성산구 창원시청 앞 광장에 특례시 출범을 알리는 현수막이 에드벌룬에 띄워져 있다.(창원시 제공) 2022.1.22/뉴스1
(창원=뉴스1) 강정태 기자 = 수원·용인·고양·창원시 특례시 출범을 하루 앞둔 12일 경남 창원시 성산구 창원시청 앞 광장에 특례시 출범을 알리는 현수막이 에드벌룬에 띄워져 있다.(창원시 제공) 2022.1.22/뉴스1

◇인구 50만명 대도시도 '인구'에 주목

고양·수원·용인·창원 다음의 특례시 후보로는 경기도의 성남시와 화성시가 꼽힌다. 성남시의 지난해 말 주민등록인구는 93만948명이다. 성남시도 최근 인구가 줄고 있지만 등록외국인만 1만4178명에 이를 정도로 특례시 기준인 주민 100만명에 근접했다.

화성시는 동탄신도시 영향으로 인구가 가장 빠르게 증가하고 있는 대도시 중 하나다. 2019년 말 81만5396명이던 화성시의 주민등록인구는 지난해 말 88만7015명까지 증가했다. 화성시는 등록외국인도 3만5072명으로 비슷한 규모의 도시들과 비교할 때 많은 편이다.

특례시와 별개로 대도시 문턱에 있는 도시들도 인구문제에 주목하는 건 마찬가지다. 지방자치법은 서울시와 광역시, 특별자치시를 제외한 인구 50만명 이상 대도시의 행정·재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해 특례를 둘 수 있다고 규정한다. 대도시의 인구 인정기준도 특례시처럼 '승강제'가 적용된다.

지방자치법 시행령에 따르면 인구 50만명 이상 대도시는 25개 법률에서 규정한 도(道)의 업무를 직접 처리할 수 있다. 지난해 12월 기준 특별시·광역시·특별자치시 소속이 아닌 주민등록인구 50만명 이상 100만명 미만 기초지자체는 13개다.

이 중 경상북도 포항시는 주민등록인구가 50만3852명으로 경계에 놓여있다. 포항시 역시 '주소갖기운동' 등을 추진 중이다. 경기도 김포시는 지난해 말 주민등록인구가 48만6508명으로 50만명 미만이지만 등록외국인 1만7812명 등 2만3000여명의 외국인과 동포를 포함할 경우 조만간 대도시로 인정될 전망이다.

김포시 관계자는 "지난해 말 행정안전부에 유권해석을 의뢰한 결과 올해 말까지 인구 50만명을 유지하면 2023년부터 대도시 특례의 적용이 시작된다"며 "이 경우 지방공사·공단의 설립, 주택건설 권한 확대, 재정상 특례, 구청의 설치 등 실질적 권한을 추가 부여 받는다"고 말했다.


'1000만명·490조원' 부울경 메가시티…최대 걸림돌은 '밥그릇 싸움'


③부울경 초광역지자체 메가시티 출범에 거는 기대와 우려

(서울=뉴스1) 이광호 기자 = 문재인 대통령이 13일 청와대 영빈관에서 열린 제1회 중앙지방협력회의에서 발언하고 있다. 2022.1.13/뉴스1
(서울=뉴스1) 이광호 기자 = 문재인 대통령이 13일 청와대 영빈관에서 열린 제1회 중앙지방협력회의에서 발언하고 있다. 2022.1.13/뉴스1

부산, 울산, 경남(이하 부울경)이 다음달 전국 최초 특별지자체로 출범해 다시 태어난다. 부울경의 목표는 현재 800만명 수준의 인구를 2040년 1000만명, GRDP(지역내총생산)를 현재 275조원에서 491조원으로 끌어올리는 것이다. 2020년 기준 서울시의 GRDP가 약 440조원이므로 현재 서울보다 큰 규모의 메가시티인 셈이다. 하지만 이 같은 목표를 이루기 위해선 적지 않은 진통이 예상된다는 지적도 만만치 않다.

우선 부울경 메가시티의 목표는 국내에선 수도권에 대항하면서 동시에 동북아 8대 대도시로의 도약이다. 현재 서울 중심의 수도권을 제외하면 우리나라엔 일본과 중국의 대도시권에 견줄만한 광역도시가 없다. 반면 일본에는 도쿄를 중심으로 하는 간토와 오사카 중심의 간사이 광역권, 나고야를 중심으로 하는 주부 광역권이 있고, 중국에는 베이징을 내세운 징진지와 상하이 중심의 창장 광역권, 또 홍콩과 마카오 주변의 대도시들을 잇는 주장삼각주 등을 중심으로 통합경제권이 형성됐다. 부울경은 이 같은 동북아 광역권에 버금가는 메가시티를 꿈꾼다.

당장 하나의 통합 생활·경제권이 되기 위해 서두를 과제는 광역철도 사업이다. 정부와 부울경 각 지자체도 1시간 생활권을 목표로 광역대중교통망을 구축하기로 하고 광역철도 사업에만 수조원의 투자가 이뤄질 예정이다. 부울경은 우선 2029년까지 2시간37분 걸리는 이동거리를 37분으로 2시간이나 단축한다는 계획이다.

'부산-양산-울산'(50km)을 잇는 광역철도는 KTX울산역과 부산 노포를 연결하는 노선으로 예상 사업비만 1조631억원에 달한다. 창원과 울산을 잇는 순환철도(71.5km) 예상 사업비는 3조원이 넘는다. 구체적인 계획이 나오진 않았지만 공항과 철도가 연계된 동북아 물류 플랫폼과 수소 클러스터 등 다양한 신산업을 부울경에 유치하겠다는 장밋빛 전망도 줄을 잇는다.

◇지자체 분란 '나눠먹기'가 메가시티 최대 걸림돌

(창원=뉴스1) 여주연 기자 = 김영춘 부울경 메가시티 특별위원회 위원장이 지난해 9월 경남 창원 컨벤션센터에서 열린 '부울경 메가시티 특별위원회 출범식'에서 발언하고 있다.
(창원=뉴스1) 여주연 기자 = 김영춘 부울경 메가시티 특별위원회 위원장이 지난해 9월 경남 창원 컨벤션센터에서 열린 '부울경 메가시티 특별위원회 출범식'에서 발언하고 있다.

그럼에도 메가시티의 성공에는 늘 물음표가 붙는다. 특히 완전한 행정통합을 이루지 못한 메가시티 출범은 반쪽짜리에 불과하다는 주장이 적지 않다. 부울경 메가시티 출범에 가장 많은 참조 사례로 거론되는 일본 간사이 광역연합도 관광이나 국제행사 유치에는 어느 정도 성과를 거두었지만 완전한 지방분권을 이뤄내지 못했다는 평가다.

행정안전부 관계자도 "간사이 광역연합은 중앙부처로부터 사무를 이관받으려는 계획이 미진했고, 결국 실제 이관이 되지 않아 여러가지 한계가 있다는 점을 알고 있다"며 "하지만 일본 내에서도 간사이 광역연합이 없었다면 관광객을 성공적으로 끌어모으거나 2025년 오사카 간사이 엑스포 유치 등을 유치하기 어려웠다고 본다"고 말했다.

현재 부울경 특별지자체는 간사이 광역연합과 비슷하게 각 지자체장과 지방의회는 유지하되 새로 생기는 특별지자체가 중앙정부의 사무를 이관받는 형태이다. 하지만 부울경과 달리 간사이 광역연합의 중심인 오사카부는 원래부터 인구 900만명에 달하는 글로벌 10위권 대도시이다. 광역연합 12개 지자체 인구를 합하면 2000만명이 넘고 지역을 잇는 교통망도 상당 부분 갖춰져 있었다. 결국 전문가들도 더욱 열악한 조건에서 추진되는 부울경 메가시티는 더 완전한 형태의 행정통합 없이는 한계가 있을 수밖에 없다고 설명한다. 부울경이 단 하나의 지자체장, 단 하나의 지방의회를 갖거나 더 파격적인 사무 이관이 필요하다는 것이다.

김동현 부산대 도시공학과 교수는 "현재 부울경 메가시티는 너무 광범위한 지역이 포함됐지만 그에 걸맞은 행정통합이 쉽지 않아 보인다"며 "메가시티 추진 과정에선 결국 특정 지역을 중심지역으로 정하고 양보와 협의를 해나가야 하는데 각 지자체장과 지방의회가 그대로 남아있다면 특정 사안마다 갈등이나 반발이 잦을 수밖에 없어 보인다"고 말했다.

김 교수는 부울경 메가시티의 성공은 과감한 선택과 집중 전략에 달려 있다고 내다봤다. 그는 "경남의 산청군이나 합천군을 부산시나 울산시와 합쳐 하나의 도시로 볼 수 있을지 모르겠다"면서 "부울경 메가시티가 빠르게 자리를 잡기 위해서는 부산과 울산, 양산, 김해, 창원 지역에 집중해야 한다고 본다"고 강조했다.



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