조별과제도 이렇게 안해…너도 나도 입법 무임승차

출근하면 '수십 건'…'공발 폭탄' 죽어나는 보좌진 '입법 품앗이' 한숨…검토하기엔 부족한 시간…실적쌓기 상부상조 관행…친분따라 '도장' 찍기도

“의원님들끼리 본회의나 의원총회에서 잠깐 만나 공동발의를 해달라고 하고 나중에 도장 받으러 온다.” - 국민의힘 소속 보좌관 A씨

“종이에서 (전자입법) 시스템으로 형태만 바뀐 것이지 (입법) ‘품앗이’는 변화가 없다.” - 더불어민주당 소속 보좌관 B씨

“법안 개수로 비교하면 (개수가 적을 때) 우리 입장에선 일 안한다는 이미지로 보일 수 있어서 아무래도 신경 쓰는 게 사실이다.” - 국민의힘 소속 비서 C씨

“문제가 생기면 다 우리(보좌진) 책임 아닌가” - 민주당 소속 비서관 D씨

‘입법공장’의 최일선에서 묵묵히 맡은 업무를 해내는 국회 보좌진들의 ‘호소’다. 매일 수십건씩 쌓이는 ‘공발(공동발의 요청) 폭탄’에 한숨이 터져나온다.


면밀히 검토하기도, 외면하기도 어렵다. 여전히 의원 입법을 양적으로 평가하는 현실과 마주하기 때문이다. 결국 입법의 질에 주목하면서도 수긍 가능한 평가 시스템이 묵힌 과제 해결을 위한 유일한 대안이라고 보좌진들은 입을 모은다.

◇출근하면 '공동발의 요청' 수십건에 '한숨만'

국회 보좌진들은 21대 국회 개원 후 각 의원실별로 매일 약 20~50건의 공동발의 요청 건이 접수됐다고 입을 모았다. 실제 국회 사무처에 따르면 21대 국회가 열린 지난해 5월30일부터 같은해말까지 의원들이 발의한 법안(정부 입법 등 제외)은 모두 6463건으로 이같은 공동발의 요청을 거쳐 하루 평균 29.92건의 법안이 발의됐다.

평년에 비해서도 많은 수치다. 불과 4년전인 20대 국회 초반(4258건)과 비교해 2205건 늘었으며 19대 국회 초반(2716건)보다 3747건 늘었다.

통상 팩스와 우편 사서함, 대화형 SNS(사회관계망서비스)가 활용되는데 최근 코로나19 장기화로 전자입법시스템도 활성화되는 추세다. 정성 가득한 설명자료를 첨부한 ‘친전’부터 팩스를 통한 ‘무차별’ 요청까지 방식도 다양하다.

민주당 소속 비서관 E씨는 “아침에 출근하면 팩스에 쌓여있는 법안들을 치우는 게 일”이라며 “다수의 의원실이 이 작업을 담당하는 보좌진을 둘 정도”이라고 말했다.




◇면밀한 검토도, 외면도 '어렵다'

면밀한 검토는 현실적으로 불가능하다. 국민의힘 소속 보좌관 A씨는 “개원 초기엔 공동발의 요청이 들어온 법안들을 일일이 들여다보고 궁금증이 있으면 부처에 전화했다”면서 “하루종일 걸리는데 다음날이 되면 또 수십 건의 요청이 들어온다”고 한숨지었다.

이어 “우리 상임위 소관 법안이면 이슈를 챙기고 있으니 알 수 있겠지만 타상임위 법안이면 전후 관계 등을 알기 어렵다”며 “상당한 에너지를 소모해야 하는데 사실상 제대로 된 검토가 힘들다”고 말했다.

외면하기도 어렵다. 공동발의 요청에 응해야 추후에 부탁도 할 수 있기 때문이다. 국회에서 이른바 ‘입법 품앗이’ 행태가 자리잡은 이유다. 특히 의원 간 친소관계를 기반으로 한 ‘톱-다운’ 방식의 공동발의 요청은 이같은 관행을 고착화한다.

민주당 소속 보좌관 B씨는 “매번 그렇게(톱-다운) 해달라는 의원이 있다”며 아쉬움을 드러냈다. 이어 “그렇게 해줘야 우리도 찍어줄 것 아닌가”라며 “전자입법시스템을 많이 쓰면서 종이에서 (전자입법) 시스템으로 형태만 바뀐 것이지 입법 품앗이는 변화가 없다”고 말했다.

공동발의에 신중한 의원실 소속 보좌진들은 향후 타 의원실의 협조에 어려움을 겪는다고 했다. 민주당 소속 비서관 F씨는 “개정안 관련 부처나 법제처에 전화를 해서 입장을 물어보고 참고한다”며 “(도장을) 왜 찍어주지 않는지 합리적으로 설명하는데 ‘왜 찍어주지 않느냐’고 항의하는 의원도 있다”고 말했다.



◇'질적 평가' 기준 없이는…
보좌진들은 ‘공발 폭탄’ 행태에 대한 문제 의식에 공감하는 한편 입법의 질을 평가하는 새로운 기준이 시급히 마련돼야 한다고 한 목소리를 낸다.

이같은 행태가 발의 법안 수 및 본회의 처리 건수 등 양적 평가에서 비롯된다는 문제 의식이다. 의원 및 보좌진의 소신, 태도 변화에만 기대는 것은 근본적 문제 해결에 도움이 안된다는 설명이다.

국민의힘 소속 비서 C씨는 “여전히 기사에서 1년에 법을 몇 개 발의했는지 비교하고 ‘법을 만드는 곳인데 왜 법을 만들지 않느냐’고 한다”며 “입법권이 있지만 신중하게 접근해서 (법을) 만들어야 하는데 양적 성과가 우선된다”고 지적했다.

민주당 소속 비서관 D씨는 “‘의원들이 일을 안한다’ ‘봐라, 법이 몇 개 안되지 않나’라고 하니 어떻게 영향을 받지 않을 수 있나”라며 “양적 평가는 지양하고 정말 국민들에게 도움이 되는 법이었는지 분석하고 평가하는 게 필요하다”고 강조했다.

이원광 기자·유효송 기자

건수는 남는다…‘붕어빵 법안’ 찍어내도 입법왕 눈도장
시민단체·정당 등 ‘줄 세우기식’ 정량평가…실적·공천 목숨 건 의언 ‘과잉입법’ 부채질

(서울=뉴스1) 박세연 기자 = 지난해 9월24일 국회 본회의장에서 의원들이 투표를 위해 줄을 서 있다. 2020.9.24/뉴스1

“영감(국회의원)이 ‘우리는 통과 상관 없으니까 건수로 승부 한다’ 이렇게 선언하는 경우도 있다”

국회생활 15년 차인 A 보좌관은 ‘과잉입법’의 문제점은 알고 있으면서도 법안 발의 건수에 연연할 수밖에 없는 상황을 수없이 경험했다. A 보좌관은 “의원 자신이 어떻게든 이름을 알리고 싶은 것”이라며 “여기에는 시민단체와 언론 등이 발의 건수로 의원을 평가하는 것도 영향이 크다”고 밝혔다.

발의 건수에 얽매이지 않는 의원실이라 해도 완전히 자유롭지는 못하다. 13년 차 B 보좌관은 “기본 건수는 채워야 한다, 꼴찌는 피해야 한다, 이런 생각이 기본적으로 깔린다”고 말했다.

◇당해→해당 바꾸는 법안도 ‘실적 1건’…발의, 또 발의 기막힌 국회

300명 의원들이 너나 할 것 없이 숫자에 신경 쓰는 와중에 우리나라 국회는 어느새 해외 주요 선진국들에 비해 1인당 발의 법안이 많게는 수십 배 이상 넘쳐나는 지경에 이르렀다.

한 초선 의원은 “국회에 와보니 상임위 회의 들어가기 전에 상정되는 법안들을 한번 살펴보기도 벅차다”고 말했다. 한 중진 의원은 “우리 현실에서는 자기가 낸 법안도 다 기억하기 어렵게 된다”고 꼬집었다.

법안은 쏟아지지만 뜯어보면 한 줄 추가, 단어 하나 바꾸기 식의 개정안이 많다. 한 글자만 달라져도 새로운 의미가 부여되는 게 법이지만 쟁점과는 무관한 법안 숫자 늘리기로 의심받는 경우가 상당하다.
제20대 국회 ‘입법왕’으로 불렸던 황주홍 전 민생당 의원은 무려 697건을 대표 발의했다. 하지만 이중 227개 법안은 같은 내용이다. 여성이 차별 없이 평가받도록 공공기관에 ‘유리천장위원회’를 설치하라는 문구를 각각의 공공기관 관련법 개정안으로 모두 별도 발의한 것이다.

이밖에 다른 의원들도 ‘당해’를 ‘해당’으로, ‘차주’를 ‘차용인’으로, ‘계리’를 ‘회계처리’로와 같이 용어 바꾸기 법안을 흔하게 낸다. 때맞춰 일몰기한 연장법을 이른바 ‘복붙’(복사해 붙이기)해 발의하는 것도 법안 숫자 채우기로 활용된다.

[서울=뉴시스]김선웅 기자 = 법제사법위원회, 국토교통위원회 등 9개 상임위원회가 열린 지난해 7월29일 서울 여의도 국회가 상임위 참석 부처 관계자들로 붐비고 있다. 2020.07.29. [email protected]

물론 일본식 한자어나 어려운 말을 쉽게 바꾸는 법 개정도 의미는 있다. 그러나 일괄적으로 하면 될 일이다. 실제 지난해 한글날을 맞아 국회 법제실과 법제처, 국립국어원은 알기 쉬운 법률 만들기를 위해 용어 정비 추진계획을 발표했다. 보장구(補裝具, 순화어 ‘장애인 보조기기’), 전마용(傳馬用, 순화어 ‘연락용’) 등 416개 법률용어를 선정해 이 용어가 들어간 663개 법률을 국회 소관 상임위원회별로 일괄 개정하는 방식이다. 하지만 일부 의원들은 이마저 개별 법안으로 대표 발의해 실적 올리기를 위한 꼼수로 쓰고 있다.

이내영 고려대 정치외교학과 교수는 “정작 필요한 법안은 싸우느라 통과가 안 되고 불필요한 중복법안은 과잉으로 된다는 이 불일치가 한국 국회의 문제”라고 말했다.


◇‘숫자’에 의미 부여 평가방식, 과잉입법 부채질

과잉입법의 기본 이유는 법안 발의를 의원의 홍보 수단으로 여기는 인식 탓이 크다. A 보좌관은 “의정 보고에 실적을 넣고 외부평가와 기록으로 남기려는 욕심이 가장 크다”고 했다. ‘기록’을 담당하는 언론이 숫자에 상징성을 부여해 보도하는 행태가 부작용을 낳았다는 지적도 상당하다.

반복되는 ‘1호 법안’ 촌극이 대표적이다. 법안 발의 숫자든 순서든 주목 받는데 주력하면서 생기는 기현상이다. 제21대 국회에서는 박광온 더불어민주당 의원의 보좌진이 의안과 앞에서 4박 5일 대기 끝에 1호 법안 타이틀을 쥐었지만, 정작 해당 법안(공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 기본법 제정안)은 제19대 국회 이후 세 번째 제출된 삼수 법안으로 여전히 계류 중이다. 국회 보좌진들은 언제부터인가 언론이 1호 법안을 기사로 써주기 시작하면서 밤샘 접수 경쟁이 붙었다고 입을 모은다.

여전히 숫자로 줄 세우는 평가방식도 과잉입법을 부채질한다. 지역구 의원실의 C 보좌관은 “지역 언론에서 도내 의원들을 대상으로 지난 1년 동안 법안 발의 1등부터 순서대로 열거하면서 기사를 쓰는데 의식하지 않을 수가 없다”고 말했다.

(서울=뉴스1) 김명섭 기자 = 지난해 4월22일 서울 여의도 국회 의원회관에서 한 의원 보좌진들이 사무실을 정리하며 21대 국회를 준비하고 있다. 2020.4.22/뉴스1

시민단체도 마찬가지다. 지난해 제20대 국회 종합평가로 의원들에게 상을 준 A 시민단체는 본회의 표결 참여율, 상임위 출석률 등과 함께 법안 대표발의 성적을 주요 평가 기준으로 내세웠다. 2016년 제19대 국회를 종합평가하면서 낙제점 의원들을 선정한 B 시민단체 역시 법안 대표발의 건수를 활용했다. 법안의 내용과 파급력 등을 심사하는 정성평가는 전문성이 요구되고 공정성과 객관성을 갖추기가 어렵다. 손쉽게 비교가 가능한 정량평가가 주로 활용되는 이유다.

정당 내에서조차 대표발의 건수는 의정활동평가에 반영된다. 국회의원들의 목숨줄인 공천에 영향을 줄지 모른다는 가능성만으로도 과잉입법을 부를 소지가 있다. 민주당의 경우 지난 총선을 앞두고 소속 의원을 상대로 수행실적자료를 제출받을 때 대표발의 법안이 포함됐다.

정당과 언론, 시민단체 등이 의원을 평가하는 방식부터 달라지는 게 급선무다. 국회 한 수석전문위원은 “정당과 시민사회에서 양적 평가가 완전히 없어지지 않으면 해결이 안 된다”고 말했다. 신율 명지대 정치외교학과 교수는 “발의한 법안 중에 몇 개가 통과됐는지 비율로 따지면 함부로 아무 법안이나 발의하지 못할 것”이라고 했다.

궁극적으로는 더 많은 입법이 아니라 더 중요한 법안을 토론해 입법하는 의정활동이 높게 평가받도록 환경을 조성해야 한다. 기존에 없던 제정법을 어렵게 새로 만들거나 쟁점이 큰 법안을 조율해 사회 갈등을 치유하는 건 숫자로 측정할 수 없는 가치다.

박종진 기자·서진욱 기자·김상준 기자

아니면 말고식…국회에 英 42배 법안 쏟아지는 이유'입안-비용추계-상임위' 심의절차 짧고 형식적…선진국, 입법영향 분석·독립기관서 부작용 검증


‘42배’. 영국 의회 대비 대한민국 국회의 법안 발의 건수 규모다. 주요 선진국 의회보다 ‘손쉬운’ 법안 발의 절차가 ‘아님 말고’ 식 무차별 법안 발의로 이어졌다는 분석이다. 발의 과정에서 법안 내용에 대한 국회 차원의 검증 역량을 한층 강화해야 한다는 지적이 나온다.

국회미래연구원이 지난해 10월 발간한 ‘더 많은 입법보다 더 중요한 입법이 국회의 미래다’에 따르면 지난 20대 국회가 4년 동안 발의한 총 법안 수는 2만4141건으로 나타났다.


대표적인 의원내각제 국가인 영국의 의회가 발의하는 법안 수 572건(4년 평균)의 42배에 해당하는 수치다. 준(準)대통령제 국가(이원집정부제 채택)로 평가받는 프랑스 의회의 4년 평균 발의 법안 수 2043건과 비교해도 12배에 달한다.


이에 따라 국회의원 1인이 4년 동안 검토해야 할 법안 개수도 압도적으로 많다. 국회의원 300명 각각은 4년간 총 80.5건의 법안을 검토해야 한다. 영국의 의원이 4년간 검토해야 하는 법안 개수인 0.88건보다 91배 많은 양이다. 프랑스의 의원(3.5건)보다는 23배, 미국 의원(40.6건)보다는 2배 많다.


국회의 법안 발의 건수가 지나치게 많은 이유로는 간단한 발의 절차가 꼽힌다. ‘입안-입법 예고-규제 심사-법제처 심사-국무회의-대통령 재가’ 등 여러 단계를 거치는 정부 입법과 달리, 의원 입법 절차는 ‘국회 법제실에 법안 입안-비용 추계-국회 상임위원회 검토’ 등 신속하게 진행된다.


물론 의원 입법의 경우도 입안 단계에서 국회 입법조사처에 자문을 구할 수 있고, 공청회나 토론회 등을 열 수 있지만 선택 사항이다. 각 상임위 전문위원실의 법안 검토의 경우에도, 기존 법과 상충 되는지 여부 등 형식적 차원의 점검에 그치는 경우가 잦다.


이에 비해 선진국 의회는 입법 과정 자체가 ‘엄격하게’ 진행된다. ‘입법영향분석’이 대표적이다. 입법영향분석은 법안이 제정될 경우 사회와 개인에게 미치는 영향력을 사전에 분석해 그 결과를 법안에 반영하도록 하는 제도다. 법 조문 등 형식적 측면에 대한 검토보다는 입법 목적에 법안이 부합하는지, 예상되는 부작용은 없는지 등 내용을 검증하는 데 방점이 찍혀있다.


영국, 독일, 프랑스, 미국 등은 정부 발의 법안 대부분에 대해 입법영향분석을 실시하고 있다. 의회나 의원 개인의 요청에 따라 의원 발의 법안에 대해서도 입법영향분석이 이뤄진다. 예산, 의사결정 등이 독립된 전문기관이 입법영향분석을 전담한다. 정부 입법이든 의원 입법이든 법안에 대한 충분한 검토가 이뤄질 수 있는 셈이다.

이내영 고려대 정치외교학과 교수는 국회가 입법 역량을 강화해야 한다고 봤다. 이 교수는 “정부 입법에서는 각 부처의 연구 인력이 활용되는데 국회는 인력이 부족하다 보니 법안의 완성도가 떨어질 수밖에 없다. 입법영향분석을 하는 인력을 확충하는 등 입법 지원이 필요하다”고 말했다.

김상준 기자