시작부터 꼬인 21대 국회, '최악' 오명…"22대는 더 할 것" 섬뜩한 경고

갈수록 '최악의 국회'..."용산 vs 여의도 비토크라시 악순환 끊어야" 문재인정부 '여대야소'로 시작해 윤석열정부 '여소야대'로 막을 내린 21대 국회는 극한 정쟁 속에 본령인 민생이 뒷전으로 밀리며 역대 최악의 국회라는 평가를 받는다. 용산 대통령실과 집권여당, 그에 맞선 거대 야당이 정면으로 충돌하며 서로를 거부(veto)하는 이른바 '비토크라시(vetocracy)'의 늪에 빠진 것이 주된 원인으로 지목된다.

'국회의원은 국가이익을 우선해 양심에 따라 직무를 행한다'는 헌법 46조에 따라 300명의 국회의원 각자가 정파의 일원이 아닌 하나의 헌법기관으로서 자신의 역할을 충실히 수행하려는 자세가 가장 중요하다는 지적이다.


21대 국회는 1만6378건의 법안을 남겨둔 채 문을 닫았다. 이 법안은 모조리 폐기됐다. 법안처리율은 35.1%로 역대 최저치였다..

수치보다 중요한 건 내용이다. 21대 국회에선 대화와 타협의 '정치'가 사라졌다는 평가가 주류를 이룬다. 여야 간 의석수의 불균형이 정쟁을 부추겼지만 유일한 이유는 아니다. 진영정치의 득세와 이를 부추기고 이용하는 팬덤정치, 이로 인한 정치 양극화가 강행 처리와 거부권 행사라는 악순환의 고리를 강화했다

의정활동은 공공선을 이뤄내기 위해 서로 다른 의견을 가진 정당, 의원들이 토론과 설득, 타협의 지난한 과정을 거쳐 결과물을 도출해내는 것인데 이런 과정은 어느샌가 자취를 감췄다. '숫자'의 논리로 밀어붙이는 다수당과 예산편성권, 인사권을 쥐고 있는 용산의 '거부권(재의요구권)'이 끊임없이 충돌할 뿐이었다.


이는 민심에 대한 오판과 국회의원들의 안일주의에서 비롯된다는 게 전문가들의 분석이다. 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 "다수파의 독주, 대통령의 거부권 행사는 법률적으론 문제가 없다"며 "문제는 국회가 진정성 있는 대화와 타협을 통해 동의를 이끌어내는 절차를 건너뛰고 너무 손쉽게 정치를 하려 한다는 데 있다. 진짜 본업은 안 하고 행정절차, 잡일만 하고 있는 것"이라고 했다.

그는 "이번 총선에서 드러난 민심은 정권심판이지만 그게 대여공세를 해서 상대를 죽이라는, 탄핵을 하라는 게 아니고 협치해서 민생경제를 회복하란 데 방점이 있는 것"이라며 "과대표상된 극단화된 팬덤을 민심으로 오인하고 권력쟁취를 위해 대다수의 중도 민심은 무시한 채 양 극단으로 가려는 게 문제"라고 지적했다.

현재의 진영갈등이 어떤 구체적인 이념·철학의 차이 때문이라기보다 덮어놓고 상대를 인정하지 않으려는 '감정'의 문제란 점도 특징이다. 이 점은 대화와 타협을 더 어렵게 한다.

이재묵 한국외대 정치외교학과 교수는 "결국 현재 쟁점은 여야라기보다 대통령실과 민주당 지도부와의 갈등이고 국회의원은 여기 동원되는 것"이라며 "입법부가 본연의 기능과 목적을 못하는 이유는 입법부를 거대하게 장악하고 있는 민주당 이재명 체제와 국민의힘에 강한 그립을 쥐고 있는 대통령실로, 이들간 갈등이 해결돼야 길이 열리고 운신의 폭이 생길 것"이라고 했다.

일각에선 국회의 승자독식체제를 극복하기 위해 현행 소선거구제에서 중대선거구제로 개편해야 한다고 주장하는데, 이것이 근본적인 해결책은 아니란 분석도 많다. 채 교수는 "지금 당이 많다고 다양성이 실현되는 게 아니다. 정의당도 민주당 2중대가 됐고 기본소득당 등 소수정당도 결국 준연동형 비례대표제 때문에 민주당과 손잡지 않았나"라고 했다. 이 교수는 "중대선거구제에선 오히려 양대 정당이 더 커질 수도 있다. 두 정당이 반반 나눠가질 수도 있다"고 했다.

결국 해법은 300명의 국회의원 한 명 한 명이 헌법기관으로서 주어진 역할을 하는 것이다. 당론에 따라 움직이는 정파성 대신 의원의 자율성, 상임위 중심주의를 회복해야 정쟁 속에서도 민생법안이 처리될 수 있다. 이는 직업윤리와도 직결된다. 국회의원은 양극화된 팬덤정치와 언론을 탓할 게 아니라 이를 바로잡을 책임이 있다.

이 교수는 "대표자는 국민의 격을 반영한단 얘기도 맞지만 그걸 변화시킬 수 있는 것도 결국 정치엘리트다. 대중은 정치가 직업이 아니지 않나"라며 "권력을 위임받고 국민의 세금으로 돈 받는, 직업이 정치인 사람들이 제대로 일해야 한다. 팬덤 때문에 욕먹을 것을 두려워하지 말고 언론이 문제면 독립성이 강화되도록 제도를 바꿔가면서 일하는 것만이 해답"이라고 밝혔다.

반복되는 '강행→거부→폐기', 중립 없다는 의장…미리보는 22대 국회

(서울=뉴스1) 김진환 기자 = 우원식 더불어민주당 의원이 27일 오전 서울 영등포구 여의도 국회 앞에서 전국민족민주유가족협외희(유가협)과 민주유공자법제정추진단 주최로 열린 민주유공자법 국회 본회의 통과와 대통령 거부권 반대 촉구 기자회견에서 발언하고 있다. 2024.5.27/뉴스1 Copyright (C) 뉴스1. All rights reserved. 무단 전재 및 재배포, AI학습 이용 금지. /사진=(서울=뉴스1) 김진환 기자

새로운 국회가 열리지만 전망은 그리 밝지 않다. 직전 국회보다 더 많은 의석을 틀어쥔 야권이 윤석열 대통령이 재의요구권(거부권)을 행사했던 법안을 재추진하겠다고 벼르고 있다. 여당도 물러설 생각이 없다. '기계적 중립'은 필요 없다는 야당 출신의 신임 국회의장은 22대 국회의 또 다른 변수가 될 전망이다.

29일 정치권에 따르면 30일 임기를 시작하는 22대 국회의 의석 구조는 더불어민주당 171석, 국민의힘 108석, 조국혁신당 12석, 개혁신당 3석, 진보당 3석, 새로운미래 1석, 사회민주당 1석, 기본소득당 1석 등이다. 범야권의 의석수를 모두 더하면 192석이다. 21대 국회가 마무리된 시점과 비교해 22석 많은 규모다.

과반 의석을 얻은 민주당은 단독으로 예산안을 비롯한 각종 법안이나 국무총리·헌법재판관·대법관 등 임명안을 통과시킬 수 있다. 다른 야당과 힘을 합쳐 180석 이상(재적의원 5분의 3)의 의석을 확보하면 패스트트랙(신속처리안건) 지정을 통한 법안 처리와 '필리버스터'(무제한 토론) 강제 종료도 가능하다. 그러나 대통령의 거부권 행사를 막을 수는 없다. 대통령이 거부권을 행사해 국회로 되돌아온 법안을 다시 통과시키기 위해서는 재석의원의 3분의 2, 전원 출석시 200명의 찬성이 필요하다.

22대 국회에서 격렬한 정쟁이 예상되는 배경이다. 민주당은 개원 즉시 '채상병 특검법'(해병대 채상병 사망사건 외압 의혹 특별검사법안)을 포함해 21대 국회에서 윤 대통령의 거부권 행사로 폐기된 법안들의 재입법을 추진하겠다는 입장이지만, 여권은 대통령의 거부권 행사로 대응하기로 사실상 방침을 정한 분위기다. 민주당 내에서는 4·10 총선 민심에 정부를 제대로 견제하라는 뜻이 담겼다며 모든 상임위원회 위원장직을 차지해야 한다는 주장도 심심찮게 나오고 있다.

박상병 인하대 정책대학원 교수는 "21대 국회가 역대 최악이라는 평가받고 있는데 22대는 그 최악을 경신할 것"이라며 "윤석열 정부가 들어선 뒤에 정치적 내전이 특히 격화했는데 정쟁을 촉발시킨 요소들 중에 변한 것은 한 가지도 없다"고 했다. 이종훈 정치평론가도 "변한 것은 없는 상황에서 여소야대 구조는 더 견고해졌기 때문에 21대 국회 후반기 때와 동일하거나 더 극단적인 상황이 나타날 것"이라고 내다봤다.

22대 국회에 새롭게 등장하는 조국혁신당은 여야 대치를 더욱 고조시킬 전망이다. 조국혁신당은 다른 야당에 3특검(채상병 특검법·김건희 여사 특검법·한동훈 특검법)·3국정조사(라인사태·국제행사 관리 및 유치 실패·언론장악)를 제안하며 일종의 '퍼스트펭귄' 역할을 자처하고 있다.

추경호(오른쪽) 국민의힘 원내대표와 박찬대 더불어민주당 원내대표가 27일 오전 서울 여의도 국회 의장실에서 김진표 국회의장 주재 여야 원내대표 회동을 마치고 나와 회동 결과를 말한 뒤 자리를 나서고 있다. 2024.05.27. /사진=뉴시스 /사진=조성우

중립을 거부하는 국회의장도 21대 국회 때는 없던 일이다. 민주당 후보로 선출돼 22대 국회 전반기 국회의장으로 사실상 확정된 우원식 의원은 "기계적 중립은 없다"며 야당이 추진하는 쟁점 법안 지원을 포함해 '행정부 위의 입법부'를 예고하고 있다.

전문가들은 대통령과 집권당의 태도 변화 여부에 22대 국회의 운명이 달려있다고 봤다. 물론 야당이 불필요한 정쟁을 자제하려는 자세도 필요하지만, 우리나라가 대통령 중심제 국가인 만큼 가장 큰 권한을 가진 대통령과 그 대통령을 배출한 여당이 변화해야 국회 풍경 역시 달라질 수 있다는 것이다. 민생이나 시급한 현안을 따로 떼어 보는 지혜가 필요하다는 조언도 나온다.

박 교수는 "대통령제 국가에서 정치 1번지는 대통령"이라며 "대통령이 변화하지 않는다면 국회의 모습도 달라지기 어려울 것"이라고 했다. 그는 이어 "대통령에 대한 낮은 지지율이 계속되면 국민의힘에서 대통령과 거리를 두고 야당과 협치하는 스탠스를 보일 수도 있지만, 그런 가능성은 높지 않아 보인다"고 덧붙였다.

한 국회의원 보좌관은 "21대 국회 때 정쟁 속에서 덩달아 처리되지 못한 민생 법안들이 굉장히 많다"며 "정치적 쟁점이 덜한 민생 법안을 정쟁과 떼어놓고 우선적으로 처리하려는 모습을 보인다면 21대와는 조금 다른 모습을 보여줄 수 있을 것"이라고 말했다. 이 보좌관은 여야가 합의를 이뤘음에도 얼어붙은 정국 때문에 끝내 폐기된 고준위 방사성 폐기물 처분 시설 특별법, 체액 테러를 방지하기 위한 성폭력특례법 개정안 등을 예로 들었다.


법안 발의는 최다, 처리율은 최저…'21대 국회' 부끄러운 기록들

(서울=뉴스1) 구윤성 기자 = 28일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 제21대 국회 본회의를 마친 의원들이 산회 후 회의장을 나서고 있다. 2024.5.28/뉴스1 Copyright (C) 뉴스1. All rights reserved. 무단 전재 및 재배포, AI학습 이용 금지. /사진=(서울=뉴스1) 구윤성 기자

21대 국회는 원 구성 협상을 둘러싼 여야 대치로 1987년 개헌 이후 가장 늦게 문을 열었다. 그리고 마지막까지 '야당의 법안 강행 처리→대통령 재의요구권(거부권)→재표결→법안 폐기'의 굴레를 반복하며 역대 최악이라는 오명을 썼다. 법안 발의 수가 역대 최다로 어느 국회보다도 활발하게 입법 활동을 수행했다는 평가도 나오지만, 정작 국회를 통과한 법안은 35%로 역대 최저 수준에 그쳤다.

◇시작부터 삐걱…'헌정사 최초'의 명암

29일로 임기를 마친 21대 국회는 시작부터 삐걱거렸다. 총선 압승으로 180석을 차지한 민주당이 일방적으로 원 구성을 시도하면서 피 말리는 줄다리기가 이어졌다. 결국 박병석 국회의장은 미래통합당(국민의힘 전신)이 불참한 가운데 12개 상임위원회 중 정보위원회를 제외한 11개의 위원장을 민주당 몫으로 선출했다. 여당이 단독 선출로 상임위원장을 독식하는 건 1987년 12대 국회 후반기 이후 33년 만에 있는 일이었다.

시작부터 유별났던 21대 국회는 유독 '헌정사 최초'의 기록을 많이 썼다. 사상 첫 여성 국회부의장이 탄생하거나 시각 장애 국회의원의 안내견이 처음으로 국회 본회의장에 들어서는 등 긍정적인 면도 있었으나, 아쉽게도 대다수는 눈살을 찌푸리게 만드는 일이었다. 특히 2022년 3월 대선에서 역대 최소 표 차로 집권당이 바뀐 뒤로 국회의 입법권과 정부의 행정권이 충돌하며 암흑기가 이어졌다는 평가다.

잼버리 논란, 일본 후쿠시마 오염수 방류 등을 문제 삼아 야당이 한덕수 국무총리 해임건의안을 국회에서 통과시킨 게 대표적이다. 이태원 참사 책임론이 불거졌던 이상민 행정안전부 장관은 국회에서 탄핵소추안이 가결된 첫 국무위원이 됐다(헌법재판소에서 탄핵안 기각). 또 야당은 사상 처음으로 판사·검사에 대한 탄핵소추안을 가결했다. 민주당이 대통령 국회 시정연설에 전면 불참하고, 제1야당 대표 체포동의안이 가결됐던 일 역시 21대 국회가 처음 쓴 기록이다.

거대 야당의 입법 독주와 대통령의 거부권 정치도 일상화했다. 지난해 4월 양곡관리법 개정안을 시작으로 총 14개의 법안이 윤석열 대통령의 재의요구에 따라 재표결을 거쳐 폐기됐다. 민주화 이후 최다 거부권을 사용한 노태우 대통령의 7건의 두 배다. 윤석열 정부 출범 전을 기준으로 가장 최근에 있었던 대통령의 거부권 행사는 2016년 박근혜 전 대통령 때(국회법 일부개정법률안)였다.

여야 간 지난한 정쟁 속에서 이른바 '창조적 꼼수'도 판을 쳤다. 대표적인 게 안건조정위원회 '알박기'다. 충분한 대화와 합의를 통해 법안을 처리하라는 취지로 만들어진 안건조정위는 쟁점 법안을 최장 90일 동안 심사하는 기구다. 하지만 민주당은 안건조정위원회의 여야 조정위원 6명(각각 3명) 중 4명 이상이 찬성하면 바로 안건 처리가 가능한 점을 이용해 꼼수·위장 탈당을 자행했다. 자당 소속 의원을 탈당시켜 무소속 의원 몫으로 안건조정위에 넣는 것이다. 검수완박(검찰 수사권 완전 박탈) 법안, 공수처법 개정안 등이 이 과정을 거쳐 처리됐다.

소수당의 방패로 통하는 필리버스터(무제한 토론을 통한 의사 진행 방해)도 다수당에 의해 숱하게 저지됐다. 일명 '살라미 전술'이라는 회기 쪼개기다. 국회법상 필리버스터 도중 회기가 끝나면 필리버스터도 종결된 것으로 간주하는데 다수당이 자당 출신 국회의장의 협조를 얻어 임시 회기를 단축해버리는 방법이다. 2019~2020년 준연동형 비례제 공직선거법 개정안, 검·경 수사권 조정 법안 등이 처리될 때 이 방법이 사용됐다.

◇법안발의 최다, 처리율은 최저…"이슈 터지면 무더기로 법안 쏟아져"

21대 국회는 양적인 측면에서는 역사상 가장 성과가 많았던 국회였다. 의안정보시스템에 따르면 21대 국회에서는 총 2만5857건의 법안이 발의됐다. 직전 국회 법안 발의 수(2만4141건)보다 1716건 많다. 법안 처리 수(가결·대안반영·수정안반영)도 직전 대비 287건 많은 9086건을 기록했다. 어느 국회보다도 활발하게 입법 활동을 수행했다는 해석이 가능한 대목이다.

정부안의 원안 가결률이 15.6%로 과거에 대비 낮은 점을 두고도 국회가 입법기관의 기능을 입증했다는 평가도 나온다. 이는 정부안이 수정 혹은 대안 반영된 비율이 높았다는 것인데, 국회가 대안을 제시하고 대화와 타협에 따른 운영을 적절히 수행했다는 뜻이란 설명이다. 과거 국회의 원안 가결률은 20대 18.2%, 19대, 16%, 18대 28.6% 등이었다.

그러나 법안처리율은 35.1%를 기록해 역대 최저치를 찍었다. 20대의 36.4%보다 1.4%포인트(P) 낮은 수준이다. 21대 국회에서 총 392건의 법안이 회기 중 부결되거나 폐기됐고, 계류 상태인 1만6379건이 자동 폐기된다. 10년 넘게 국회에서 활동 중인 한 보좌관은 "법안 발의 건수를 두고 의정활동을 평가하는 경우가 적지 않다 보니 일종의 보여주기식 발의가 많은 게 사실"이라고 했다.

이 보좌관은 "사건이나 이슈가 터지면 같은 내용의 법안이 무더기로 쏟아진다"며 "법안 발의를 많이 한 의원이 일을 열심히 하는 의원인지, 법률 제정·개정을 많이 하는 국회가 과연 일을 잘하는 국회인지에 대해 돌아볼 필요가 있다"고 덧붙였다.

한편 21대 국회에서 여야가 진통 끝에 유종의 미를 거둬 관심을 받은 사례도 일부 있었다. 지난 1월 국회를 통과한 '10.29이태원참사 피해자 권리보장과 진상규명 및 재발 방지를 위한 특별법안'이 대표적이다. 영수회담을 통해 협치의 물꼬가 트이면서 극적 합의를 이뤘다. 우주항공청 설치 특별법, 개 식용 금지법 등도 여야 합의 처리로 주목받았다.