[투데이 窓]공원으로 지정된 사유지의 재산권 침해

권 혁 변호사(법무법인 엘케이비앤파트너스 도시정비팀, 블록체인팀)

얼마 전 국토교통부는 주택공급을 위한 방안으로 개발제한구역 해제계획을 발표했다. 개발제한구역 지정해제의 파급효과는 별론으로 하고 개발제한구역에 포함된 토지 소유자들은 이제야 재산권을 행사할 수 있는 시기가 됐으니 무척 반가운 일일 것이다.

개발제한구역과 비슷하게 사유재산권을 행사할 수 없는 경우로 사유지가 도로나 공원에 포함된 경우가 있다. 도로나 공원 중 사유지가 포함된 경우는 의외로 주변에서 쉽게 찾아볼 수 있다. 국립공원의 약 3분의1이 사유지고 도립공원이나 시립공원 등도 사유지 비율이 상당한 것으로 알려졌다. 도로나 공원 등으로 지정되면 도시계획시설에 해당하는데 도시계획시설 지정 후 일정한 기간 지자체에 매수의무 등 보상의무를 부담시키긴 하지만 현실적으로 수십 년 이상 보상의무가 이행되지 않은 채 재산권 침해가 계속되는 경우가 많다.


헌법재판소는 이미 도로나 공원에 대한 토지의 사적이용권이 배제된 상태에서 토지 소유자로 하여금 10년 이상 아무런 보상 없이 수인하도록 하는 것은 과도한 제한으로 헌법상 재산권 보장에 위배된다고 판단한 적도 있다(97헌바26). 그에 따라 2020년 6월 말까지 일몰제를 시행하기도 했지만 헌법재판소의 결정 이후, 그리고 일몰 기간 이후에도 여전히 도로나 공원으로 지정된 사유지에 대한 재산권 침해문제가 해결되지 않는 경우가 다수다.

부산광역시 어느 토지의 경우 개발제한구역으로 40년 이상 묶였다가 개발제한구역 해제요건이 충족될 시점이 되자 구청이 구립공원으로 지정한 경우가 있었다. 구청장은 선거에서 구립공원 지정을 시민을 위한 행정으로 자랑스럽게 밝히기도 했다. 그 과정에서 놀라운 것 중 하나는 공원 지정을 위해 주변 주민들에게는 의견을 듣는 절차를 거치면서도 정작 토지 소유자들의 의견을 듣는 절차는 누락했다는 점이다. 구청은 매년 재산세를 부과하고 있었기 때문에 토지 소유자들의 소재나 연락처를 이미 충분히 확보하고 있었음에도 소유자들의 의견을 듣지 않은 것은 의도적이었다고밖에 할 수 없었다. 그에 대한 구청의 입장은 관련 법에 공원 지정시 소유자의 의견을 듣는 절차가 명시적으로 규정되지 않았다는 것이다. 행정절차법에도 맞지 않는 주장이지만 개인의 재산권 침해에 대해 행정청이 너무 무책임한 태도로 보이기도 했다. 재산권을 침해당한 개인의 입장에서는 매우 억울한 일이 되지만 법원은 개인의 재산권 침해와 공공의 이익 사이에서 판단해야 하기 때문에 개인의 재산권 침해 구제에 기대하는 것만큼 적극적이지는 않은 것이 현실이다.

공공사업에 토지가 포함되는 경우에는 수용되고 수용보상금이 지급된다. 물론 그와 같은 금액이 수용당한 토지 소유자에게 정당한 보상인지 여부에 대해서는 여전히 논란의 여지가 있지만 여하튼 수용절차를 거치면 보상금을 지급받을 수는 있으므로 최소한의 필요한 절차를 거쳤다고 할 수는 있다. 그런데 사유지가 공원 등으로 지정되면 소유자가 사용하지도 못하는 상태에서 소유권만 가지고 있으니 소유자에게 끼치는 침해는 매우 크다고 할 수 있다. 그에 대해 토지 소유자가 할 수 있는 소송의 방법은 공원지정 처분에 대해 그 취소나 무효를 구하는 행정소송을 제기하거나 지자체를 상대로 점유에 대한 부당이득반환을 청구할 수 있다. 그와 같은 소송과정에서 토지 소유자들의 권리가 일부 회복될 수는 있으나 뭔가 석연치 않은 점이 있다는 점은 부인할 수 없다.


2021년 한 대기업이 가진 송현동 부지에 대해 서울시가 공원으로 지정하면서 이슈가 됐다. 그 대기업과 서울시는 매수협의를 했고 애초에 서울시는 공원으로 지정된 상태의 가격매수를 제안한 것으로 알려졌으나 최종적으로 공원 지정 전의 가격으로 매수했다. 공원으로 지정하는 데 대기업이 보유한 토지인지, 개인이 보유한 토지인지에 따라 보상시기나 내용이 달라져서는 국민의 신뢰를 얻을 수 없을 것이다. 위 사례에 따라 지자체는 공원으로 지정했거나 지정할 토지에 대해 보상계획을 보다 적극적으로 수립하고 시행해야 한다고 본다. (권혁 변호사-법무법인 엘케이비앤파트너스 도시정비팀·블록체인팀)