백악관 테크노크라트가 쏘아 올린 아폴로11...'어공'에 둘러쌓인 靑

백악관 테크노크라트가 쏘아 올린 아폴로11...'어공'에 둘러쌓인 靑

[대한민국4.0 Ⅲ ]대통령<3>

(워싱턴 AFP=뉴스1) 우동명 기자 = 젠 사키 백악관 대변인이 2일(현지시간) 워싱턴 백악관 브래디 룸에서 브리핑을 하고 있다. (C) AFP=뉴스1

존 F. 케네디 전 미국 대통령은 1961년 "10년 내 인류를 달에 보내겠다"고 선포하고 '아폴로 프로젝트'를 추진했다. 소련이 1959년 세계 최초의 인공위성 '스푸트니크호'를 발사한 것에 자극받아 띄운 승부수였다.

당대 전미 최고 과학자를 비롯해 각 분야 테크노크라트(전문관료)는 백악관 웨스트윙(대통령 집무실이 있는 서관)으로 집결했고 이때 슈퍼컴퓨터와 고어텍스 소재, 터빈 엔진 등 최첨단 미래기술이 탄생했다. 이는 세계정치사에서 오랜 시간 국가적 자원이 투입된 전문가 집단에 힘을 실어주고 결정권을 부여한 가장 성공적인 사례로 꼽힌다.

김오준 부산외대 외교전공 교수(국제정치)는 "미국이 한 번도 가지 않은 길을 갈 때 전문가 집단의 역할이 컸다"며 "국가의 명운이 걸린 프로젝트에서 '프로페셔널'의 역할을 제대로 보여주는 단적인 예"라고 말했다.
靑 참모진 '슬림화'하고 '수석책임제' 등에 권한·책임 부여해야청와대였으면 어땠을까. 경제정책의 총괄 컨트롤타워인 부총리 겸 기획재정부 장관이 '어공'(어쩌다 공무원·정치인 출신 장관, 청와대 참모 등)에 둘러싸여 주도권 논쟁을 벌인 게 불과 몇 년 전의 모습이다.


대선 때 활동했던 이들이 대거 청와대에 입성하면서 벌어진 엇박자다. 이런 상황에서는 매크로(거시) 정책에 전문성보다는 정치권의 목소리가 우선시될 수밖에 없다.

이를 차단하기 위해서는 비대해진 청와대 참모진을 대폭 슬림화하고 직역별로 전문가를 안배할 필요가 있다는 지적에 무게가 실린다. 일각에서는 '청와대 정원관리에 관한 대통령령'을 두고 국정 운영에 따른 특정 분야별로 전문가와 비전문가를 구분해 어공 중심의 '청와대 캠프화'를 손봐야 한다는 의견도 내놓는다.

비서실장을 위시한 청와대 특유의 초집권화 시스템에 따른 의사결정의 분권화 부재도 고질적인 문제로 꼽힌다. 청와대 비서진이 내각 위에 군림하면서 대통령 지시를 일방적으로 하달하고 부처를 컨트롤하지 않도록 안전장치를 마련해야 한다는 것이다.

김현철 부산대 행정학과(정책이론·인사행정론) 교수는 "그동안 국가적 현안에 관해 필요할 때마다 자문을 받는 특보나 특임장관 등이 있었지만 근본적인 해결책으로는 부족했다"며 "전문성을 갖춘 인사를 등용해 '수석책임제' 내지 '비서관책임제' 등을 통해 책임과 권한을 부여하는 것도 한 방법"이라고 말했다.
고공단 민간 채용 靑 확대 의견도..."결국 대통령의 의지 없으면 공염불"인사혁신처에서 시행 중인 고공단(고위공무원단) 민간인 채용 분야(개방형직위제도)를 청와대까지 확대해야 한다는 파격적인 시각도 있다. 다만 정부 부처와 다른 특수성을 띠고 있는 만큼 전문성을 비롯한 인사 검증이 관건이다.

서울의 한 법학전문대학원(로스쿨) 교수는 "개방형직위제도가 시행된 지 20년 가까이 되면서 부처마다 성과를 보이고 있다"며 "청와대가 전문성이 확실할 이들에 대해 문을 넓히는 것도 대안으로 검토할 필요가 있다"고 말했다.

그러나 전문가들은 결국 열쇠는 대통령이 쥐고 있다고 입을 모으고 있다. 대통령이 청와대의 캠프화를 확 바꾸려는 강한 의지가 없는 이상 공염불에 불과하다는 것이다.

정치권 관계자는 "천리마를 알아보는 눈도 중요하지만 이를 활용하는 것은 지도자의 결단"이라면서 "새로운 청와대는 전문가 집단에 정책결정권 등을 나눔하는 방식으로 국정운영의 패러다임을 바꿔야 한다"고 말했다.


'정치의 공습'...국책사업 방향까지 바꾼다

[대한민국4.0 Ⅲ ]대통령<3>

(서울=뉴스1) 박세연 기자 = 김도읍 국민의힘 법제사법위원회 간사가 25일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 법제사법위원회 전체회의에서 국토부 가덕도 반대 문건과 관련해 항의 발언하고 있다. 2021.2.25/뉴스1

지난 2월 국회를 통과한 '가덕도 신공항 특별법'. 주무부처인 국토교통부는 가덕도 신공항 건설 소요 예산이 28조6000억원(부산시 추산 규모 7조5000억원)에 달한다며 사실상 반대 입장의 보고서(국토부 가덕공항 보고)를 만들었지만 4·7재보선을 앞둔 여당의 강력한 드라이브를 막기에는 역부족이었다.

결국 가덕도 신공항에 대해 부정적 평가를 내린 국토부는 자신의 과거 논리를 하나하나 뒤집으면서 새로이 사업을 추진해야 하는 상황이 됐다. 이는 정당성 여부를 떠나 정치적 논리에 국책사업의 방향이 얼마든지 바뀔 수 있는지를 보여주는 사례라는 게 국회 안팎의 대체적인 평가다.
20~21대 국회 '묻지마 법안' 관행..."법 같지도 않은 법들이 너무 많다" 개탄도이른바 '정치의 공습' 시대다. 국회도 행정부도 정파적 이익 등에 따른 각종 입법에 시달리고 있다.

20대 국회에서는 의원 입법 법안이 2만 건을 돌파해 정부 입법 법안과 무려 20배 차이가 났다. 물론 각 상임위원회에서 여야 합의를 통해 나온 법안이라면 이야기가 다르겠지만 법안 폐기율이 68.4%임을 감안하면 정치적 이해관계에 따른 '묻지마 입법'이라는 오명을 벗기 힘들다.

지난해 국회 운영위원회에 출석한 유인태 국회 사무총장은 "쓸데없는 법안이 너무 많이 제출된다"며 "법 같지도 않은 법들이, 2만 몇 건이 말이 되냐"는 개탄이 시사하는 바가 크다.

그럼에도 21대 국회도 상황은 크게 다르지 않다. 지난해 6월 개원 이후 이달 초까지 1년간 발의된 의원 발의 법안 건수는 1만여 건에 달한다. 이런 추세대로라면 4만 건 돌파는 시간문제다.

김남국 한국정치학회 회장(고려대 정치외교학과 교수)는 "이해관계나 의정 평가 등에 따른 발의가 지나치게 많은 수준"이라면서 "여야가 민생 법안으로 경쟁할 때"라고 말했다.
상임위 중심 국회로...美처럼 '여야 공동위원회' 설치로 협치대한민국 국회는 표면적으로 '상임위원회 중심 주의'이지만 사실상 '본회의 중심 주의'와 다를 바 없다고 전문가들은 말한다. 정치적 이해관계가 얽히거나 사회적으로 민감한 법안은 법사위로 직행해 본회의에서 통과시키는 관행이 여전하기 때문이다.

이에 미국처럼 상임위 중심 기능을 한층 강화해 국회의 제역할을 다시금 정립할 필요가 있다는 목소리에 무게가 실린다. 미국 의회는 상임위에서 모든 게 결정되고 본회의는 형식적인 역할을 한다.

특히 대한민국 국회에도 여야마다 존재하는 특별위원회의 경우 미국 의회는 '이란 사태' 등 국가적으로 중대한 상황을 제외하지 않고서는 발족하지 않는다. 특위에서 사회적으로 주목받는 법안이 발의될 경우 상임위의 역할이 상대적으로 축소될 수 없다는 지적이다.

여야 특위에서 법안 발의를 지양하는 대신 미국처럼 '여야 공동위원회'를 구성해 정치적 이해관계가 복잡하거나 사회적 파급력이 큰 사안은 협치로 풀어야 하는 방안도 주목할 필요가 있다고 학계는 강조한다. 예컨대 미국 공동위원회는 사회·경제·조세 등의 정책적인 문제를 여야 동수로 구성된 의원들이 연구하거나 청문회를 열고 그 결과를 상임위에 전달한다.

김용철 부산대 행정학과(정책이론·인사행정론) 교수는 "국민적 관심사가 높은 법안에 대해 여야 공동위원회가 심도 있게 논의하는 자리를 마련하고 힘을 실어줘야 한다"며 "연구나 청문회 결과에 대해서는 여야 합의에 준하는 그런 효력을 인정하는 조항을 넣는 방식 등을 통해 정치논리에 휘둘리지 않는 안전장치를 마련할 필요가 있다"고 말했다.


'DJP 연합' 결별의 교훈… 정책 '공감대' 필요하다

[the300][대한민국4.0 Ⅲ ]대통령<3>

1989년 3월 4일 국회 귀빈식당에서 김종필 전 국무총리와 김대중, 김영삼 전 대통령(왼쪽부터)이 함께 포즈를 취하고 있는 모습. /사진=뉴스1(한국사진기자협회 보도사진연감).

민주화 이후 한국 정치는 여야 대결구도로 전개됐다. 역대 대통령 모두 야당과 '협치'를 외쳤으나 그 누구도 실천하지 못했다. 협치 문화가 부재한 상황에서 '연립정부'(연정) 구성은 추진하기 어려운 목표였다. 대선 승리를 위한 'DJP(김대중·김종필) 연합'이 유일한 연정 시도로 절반의 성공에 그쳤다.

김대중 새정치국민회의 총재와 김종필 자유민주연합 총재는 1997년 11월 3일 DJP 연합 합의문에 서명했다. 15대 대선을 불과 45일 앞둔 시점이었다. 합의문에는 △대통령 후보는 김대중 총재, 초대 국무총리는 김종필 총재로 한다 △차기 정부의 관료구성 등은 동등하게 균분하고 양당 동수로 공동정부 협의기구를 구성한다 △공동정부 출범과 함께 개헌추진위를 발족하고 대통령이 주도적으로 개헌안을 발의, 1999년 말까지 개헌을 완료한다 △대통령을 간선으로 선출하고 수상이 국정 전반을 책임지는 순수내각제로 한다. 독일식 불신임제를 채택한다 △내각제 개헌 후 초대 대통령과 수상의 선택은 자민련이 우선권을 갖는다 등 내용이 담겼다.

DJP 연합을 앞세운 김대중 총재는 이회창 한나라당 후보를 제치고 대통령에 당선되며 헌정 사상 최초 연정이 구성된다. 두 사람의 약속대로 초대 국무총리는 김종필 총재가 맡고 경제부처 장관 임명권을 행사했다. 진보와 보수, 호남과 충청의 정치세력이 결합한 역사적인 국민통합 시도로 평가받았다.

새정치국민회의와 자민련은 합당까지 추진했으나 의원내각제 개헌 약속이 지켜지지 않으면서 파국을 맞는다. 김종필 총재는 2000년 2월 24일 김대중 정부 출범 2년 만에 공동여당 완전 포기를 선언한다. 김 총재는 훗날 언론 인터뷰에서 "완전히 속았다"라며 김 전 대통령을 비판하기도 했다.

DJP 연합의 해체는 예고된 결별이었다. 정책적 공감대 없이 정권 교체라는 정치적 이해관계에 기반한 동행이었기 때문이다. 박정희 전 대통령의 오른팔(김종필)과 최대 정적(김대중)이었던 삶의 간극만큼이나 두 사람의 정치 지향점은 크게 달랐다. 김대중 정부의 대표적인 국정과제인 '대북 햇볕정책'조차 자민련의 협력을 이끌어내지 못했고, 유일한 공동정책으로 내세운 의원내각제 개헌마저 무산됐다. 후보 단일화로 정권을 얻는 데엔 성공했으나 연정은 실질적 성과를 도출하지 못했다.

DJP 연정 결별 사례에서 정책적 동행을 위한 협치 기반 마련의 중요성을 확인할 수 있다. 정치적 다름을 인정하고 최선의 합의점을 도출하려는 강력한 의지 없인 정치적 토양이 다른 세력끼리의 화학적 결합이 불가능하다는 교훈을 남겼기 때문이다. 연정으로 나아갈 수 있는 협치 기반 조성을 위해선 권력의 정점에 선 대통령의 실천의지와 제도적 수단 마련이 중요하다. 제왕적 대통령 체제에선 여야 대결구도를 타파할 수 있는 유일한 주체가 대통령이기 때문이다.

박창환 장안대 교수는 "차기 대통령은 협치 문제를 포스트 코로나 시대에 대한 비전과 대한민국이 풀어야 할 숙제 측면에서 바라봐야 한다"라며 "20~30년 뒤를 내다보는 정책 구상을 위한 여야정 협의체가 필요하다"라고 말했다. 현 정권의 여야정 협의체는 단기적 현안 논의에 그쳤다는 한계점도 지적했다.

박 교수는 "국토균형 발전과 부동산 정책, 교육과 산업인력 수급 정책 등에 대해서 여야가 머리를 맞대고 큰 틀의 합의가 필요하다"라며 "2030세대에 희망을 줄 수 있는 장기적인 플랜 마련에 나서야 한다"라고 강조했다.


"성공한 대통령의 조건은…상대를 적대화해 세력만들지 않아"

[the300][대한민국4.0 Ⅲ ]대통령<3>장신기 박사, "DJ 화해통합론 재평가"

전직 대통령 평가에서 김대중 대통령은 박정희 대통령과 노무현 대통령에 이어 3위에 머물러 왔다. 다양한 이유가 있을 수 있겠지만 양 진영으로 갈린 우리 정치권 현실과 무관하지 않아 보인다. 1위와 2위의 두 전직 대통령은 재임 시 진영 간 극심한 갈등에 시달렸으며 결국 비극적인 죽음을 맞이한 바 있다. 이는 각각 보수 진영과 진보 진영에 '박정희 신화', '노무현 신화'를 낳으며 우리 정치가 '후계자 정치'로 전락했다는 비판을 초래하기도 했다.

상대적으로 김대중 대통령이 국내에서 저평가돼 온 배경엔 민주화 세력인 그가 독재세력인 김종필과 손잡았다는 진영 논리가 크게 작용하기 때문으로 풀이된다. 우리나라 정치사에서 유일한 연정 시도로 기록될 'DJP연합'은 비록 절반의 성공으로 그쳤으나 박정희, 전두환 독재정권에 걸쳐 국민통합, 화해와 공존의 가치를 세우기 위한 통합 리더십으로 재평가가 시도되고 있다.

<성공한 대통령 김대중과 현대사>를 펼쳐낸 장신기 연세대학교 김대중도서관 사료연구담당관은 머니투데이 더300(the300)과의 인터뷰에서 "DJP연합은 정치적으로 대선에 대응하기 위한 정략적인 목적을 부정하지는 못하겠지만 그것만으로 성사가 가능했겠느냐는 의문이 있다"고 설명했다.

장 박사는 "김대중은 1985년 미국에서 귀국하면서 이미 김종필을 언급했다"며 "민주화 이행 조건으로 독재정권 흐름에 있었다 하더라도 공화당 비주류 이탈 세력은 전략적으로 포섭해야 한다고 판단하고 있었던 것"이라고 지적했다. 즉 DJP연합은 대선 승리를 위해 소수파 연합이기도 했지만 근본적으론 독재정권으로부터 탄압받은 당사자인 김 대통령이 정권교체 세력이 됐을 때 국민을 통합으로 이끌 수 있도록 화해 리더십을 발휘할 필요가 있었다는 설명이다.

장 박사는 "1997년 대선을 앞두고 김종필은 이회창과 손잡을 생각도 있었는데 이회창은 김영삼도 치고 김종필도 쳤다"며 "반면 김대중은 한번도 정치보복이나 배제의 정치를 말한 적이 없다"고 지적했다.

그러나 DJP연합은 의원내각제 개헌 약속이 지켜지지 않아 파국을 맞았다. 대통령 중심제에서 결국 대통령이 권한을 내려놓지 않으려는 한 권력이 나눠지지 않는다는 쓰디쓴 교훈이 됐다. 장 박사 역시 "김 대통령의 정치적 지향점은 한반도 평화체제를 만들어야 한다는 것"이라며 다만 "국무총리 제도로 보면 김종필을 비롯해 박태준, 이한동 등 자민련 소속 총리만큼 실세 총리가 없었다. 국무총리의 권한 보장을 통한 권한 분산 및 장관 임명 등을 통해 연정 구현을 위한 시도는 평가될 만하다"고 말했다.

장 박사는 "그에 비해 문재인정부는 정권 초반에 개헌할 수 있는 호기도 있었고 연정의 대상으로 삼을 수 있는 국민의당도 있었다"며 "연정은 상대방을 인정하고 공존하자는 건데 기조가 적폐청산이다보니 배제의 정치로 치닫는 것이 안타깝다"고 덧붙였다.

DJP연합과 같은 모델이 내년 대선에서도 유효할 수 있을까.

장 박사는 "후보가 중요하긴 한데 민주당에서 할 수 있는 파트너가 없다. 정의당은 똑같은 한패로 여겨지니까 이질적 세력 사이의 연합이라는 인상을 주기 어려울 것"이라며"며 "윤석열 전 검찰총장 정도가 민주당과 손잡으면 연정으로 보이겠지만 진영 재편으로 보여질 뿐 DJP 연합 정도 수준의 연정이라 할 수는 없다"고 지적했다.

집권 내내 소수파였던 김 대통령이 역사에 성공한 대통령으로 남을 수 있는 이유에 대해 장 박사는 다음과 같이 설명한다.

"김대중은 집권 내내 소수파였고 국내에선 여건이 바뀌긴 어려웠다. 대신 대선 직후 DJ는 '인기 있는 대통령보다 능력 있는 대통령이 되겠다'고 선언 한다. 상대를 적대화하는 방식으로 자신의 세력을 만들지 않았다. 다수파 전략이다. 모든 정치는 다수파 전략을 취해야 한다. 부정적인 혐오정치는 씨앗 자체를 만들지 않는 게 필요하다.지금의 정치권이 배워야 할 자세이고, 전략이라고 생각한다."