[이권호 변호사 법률칼럼] 개헌, 87년 헌법체제는 바뀌어야 한다(Ⅲ)

머니투데이

중기&창업팀

전회 칼럼에서 현행 헌법 개정의 추가적인 당위성과 그 제도적인 어려움을 살펴봤다. 본 칼럼에서는 보다 현실적인 관점에서 헌법 개정을 어렵게 하는 원인을 생각해보겠다.

헌법 개정의 가장 큰 난관은 개헌 추진 주체의 부재라 할 수 있다. 이 문제는 우리나라 헌정사를 돌아보며 비교해볼 필요가 있다. 대한민국 헌법 개정은 대통령이나 대통령이 되려는 세력이 주도한 경우가 대부분이었다. 제1차 개헌(발췌 개헌), 제2차 개헌(사사오입 개헌)은 이승만 대통령이 주도했다. 제5차 개헌은 5. 16. 쿠데타 직후 추진되었고, 제6차 개헌(3선 개헌) 및 제7차 개헌(유신헌법)도 박정희 대통령에 의해 추진되었다. 제8차 개헌은 신군부가 12. 12. 사태 직후 이루어진 것이다. 다만, 제3차 개헌은 4. 19. 혁명을 통해 시민사회의 압력으로 이루어진 것이고, 현행 헌법(제9차 개헌)은 1987년 6월 항쟁의 결과 당시 민주정의당 대표위원이었던 노태우 전 대통령이 6. 29. 선언을 발표하고 이후 정치세력간 합의로 진행된 것이다.

이처럼 4. 19. 혁명이나 6월 항쟁 수준의 대규모 시민 봉기가 일어나지 않는 이상, 집권 세력이나 대통령이 개헌을 추진할 수밖에 없다. 그러나 집권 세력이 정권 초기에 개헌을 추진할 이유는 없다. 성과를 내야 할 주요 국정과제들이 산적해 있는데, 굳이 상대 정당에 양보하며 어렵게 합의를 시도하고 국민 대다수를 설득하는 지난한 작업을 할 필요가 없기 때문이다. 반면 대통령이 임기 말이 되어 레임덕이 오게 되면 개헌 이슈를 들고나와 국정 주도권을 회복하려고 시도하기도 한다. 그러나 이때는 차기 대선 주자들이 강력한 권한을 가진 대통령이 되기 위하여 개헌을 반대한다. 또한 야당도 대통령 선거를 통해 권력을 쟁취할 가능성을 기대하기 때문에 임기 말에 여당이 제안한 개헌에 동의하지 않게 된다. 이후 다시 누군가 대통령으로 선출되면 임기 초반의 주도적 국정 운영을 위해 개헌 논의는 적극 배제한다. 이는 역사적으로도 노무현 전 대통령이 임기 말인 2007년 추진했던 원 포인트 개헌, 박근혜 전 대통령이 이른바 최순실 게이트 직후 제안한 개헌을 보면 알 수 있다.

결국 대통령과 집권 세력이 집권 초기에는 개헌을 반대하거나 미루고, 집권 후기에는 미래권력이나 야당이 개헌을 반대하기 때문에 정치권에서 개헌에 대한 일관적인 추동력을 확보하기가 어렵다. 또한 근래의 정치 지형은 보수, 진보 혹은 우파, 좌파가 절대적으로 우위를 갖고 있지 못하므로, 어느 한 정치세력이 개헌을 적극적으로 추진하더라도 상대방 정치세력의 강력한 저항에 부딪힐 가능성이 높다.

역사적으로 87년 개헌은 양김(김영삼, 김대중) 혹은 1노 3김(노태우, 김영삼, 김대중, 김종필)이라는 강력한 정치적 리더십을 가진 카리스마형 정치지도자들이 주도하여 상호 간에 타협의 산물로 이루어졌다고 할 수 있다. 그러나 현재 정치권에서는 이 정도의 정치적 리더십을 가지거나 카리스마를 가진 정치지도자를 찾아보기 힘들다. 설령 일시적으로 강력한 정치권 권위를 가진다고 하더라도 5년 단임제로 인하여 5년 이상 장기적 정치 영향력을 보유할 수 없다. 이러한 정치지도자의 달라진 위상도 개헌을 어렵게 만드는 요인이 되고 있다.

다음으로 국회 차원에서도 개헌을 추진하기 어렵게 하는 요소들을 갖고 있다. 첫 칼럼에서 2024년 총선을 언급했었다. 총선을 앞둔 국회의원들이 자신의 의원직 유지에 총력을 기울이고 있는데, 개헌이라는 거대 담론에 관심을 가지리라 기대하기 어렵다. 최근의 공천 파동에서 알 수 있듯이, 국회의원들이 공천을 받거나 총선에서 당선되기 위해서 모든 정치적 역량을 집중해야 하는 상황에서 복잡하고 거대한 개헌 이슈를 내세울 수 없는 것이다.

대한민국 현행 정당 지형도 국회 차원의 개헌 추진을 어렵게 하고 있다. 절대다수의 국회의원들이 개헌에 집중해도 개헌 절차가 시작될 수 있을지조차 장담하기 어려운 상황이다. 그런데 극한투쟁을 일삼는 우리나라 정당 사이에 존재하는 불신과 이견을 좁히고 개헌을 위한 대타협을 이뤄내는 것은 난망하다. 또한 현실 정치 지형은 보수와 진보, 우파와 좌파, 산업화 세력과 민주화 세력 사이에서 유동적으로 변하고 있으므로, 한 치 앞을 내다볼 수 없는 불안정성은 국회 차원에서 일관된 개헌 추진을 위한 에너지를 집중할 수 없도록 하는 요인이 되고 있다.

다음 칼럼에서는 국민적 차원에서 개헌을 어렵게 하는 원인을 심층적으로 생각해보겠다.

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