[런치리포트]'시행령 수정권' 대격돌

'시행령 수정권' 대격돌…정략 떠나 '3권 정립' 계기 삼아야

박근혜 대통령이 정부 시행령에 대한 국회의 수정·변경 권한을 강화하는 내용의 국회법 개정안을 "받아들일 수 없다"고 거부권 행사를 시사하며 '위헌 논란'에 뛰어들었다. 개정안의 국회통과를 주도한 새누리당 유승민 원내대표에 대한 친박계(박근혜계)의 집중포화가 쏟아지는 등 당청 갈등이 전면전으로 확산되고 있고, 야당은 "입법부와의 전쟁 선포"라며 강력 반발했다.

세월호법 시행령 개정문제로 촉발된 이번 사안이 입법부와 행정부간 본질적인 3권 분립 문제에 대한 정치권의 대논쟁으로 확대되고 있다. 결과에 따라서는 입법부와 행정부, 당청간, 그리고 여야간 정치역학 관계에도 큰 변화가 예상된다. 단기적이고 정파적인 접근보다 냉정하고 실무적으로 3권 분립의 원칙을 재점검하는 계기가 돼야 한다는 지적이다.

박 대통령은 1일 오전 청와대에서 수석비서관회의를 주재하고 "정부의 시행령까지 국회가 번번이 수정을 요구하게 되면 국정은 결과적으로 마비상태가 되고 정부는 무기력화 될 것"이라며 "이번 국회법 개정안은 정부로서는 받아들일 수 없다"고 수용불가 입장을 분명히 했다.

박 대통령은 "정부의 정책 추진은 악영향을 받을 수밖에 없고, 결국 그 피해는 고스란히 국민들에게, 우리 경제에 돌아가게 될 것"이라고 우려했다. 아울러 "이번 공무원연금법안 처리 과정에서 공무원연금과 관계없는 세월호특별법 시행령 문제를 연계시켜서 위헌 논란을 가져오는 국회법까지 개정했는데 이것은 정부의 기능이 마비될 우려가 있어서 걱정이 크다"고 말했다.

박 대통령은 특히 "가뜩이나 국회에 상정된 각종 민생법안 조차 정치적 사유로 통과가 되지 않아서 경제 살리기에 발목이 잡혀있고 국가와 미래세대를 위한 공무원연금 개혁조차 전혀 관련도 없는 각종 사안들과 연계시켜서 모든 것에 제동이 걸리고 있는 것이 지금 우리의 정치 현실"이라며 상관 관계가 전혀 없는 공무원연금법과 국회법 개정안을 연계시킨 정치권을 강도 높게 비판했다.

박 대통령은 "과거 국회에서도 이번 개정안과 동일한 내용의 국회법 개정에 대해 위헌 소지가 높다는 이유로 통과되지 않은 전례가 있는데, 이것은 국회 스스로가 이번 개정안이 위헌의 소지가 높다는 점을 인식했던 것"이라고 지적했다.

지난달 1일 '과잉 행정입법 통제시스템 강화'를 포함한 국회 운영제도 개선 방안을 논의하기 위해 열렸던 국회 운영위원회 소위에서 국회의 행정입법 개정요구는 위헌이라는 의견이 제시됐던 점을 언급한 것이다. 그런데 새로운 야당 원내 지도부가 구성된 후 이뤄진 공무원연금개혁 협상 과정에서 여야 원내지도부가 전격적으로 국회법 개정안에 합의했다는 것. 이어 같은 달 29일 운영위 소위에서 일부 여당 의원들의 반대에도 불구하고 통과된 개정안은 '정치적 타협'의 산물에 불과하다는 점을 강조했다.

하지만 국회 사무처와 법제실은 이날 보도자료를 내고 "국회의 행정입법에 대한 수정·변경 요구 권한이 남용될 가능성은 적고, 국회가 수정·변경을 요구하는 것과 대법원의 심사권이 충돌하지 않는다"며 박 대통령의 위헌 발언을 반박했다.

정의화 국회의장도 지난해 11월 국회 상임위원장 연석회의를 주재하면서 "법률이 헌법 위에 있을 수 없듯 시행령이 법률 위에 있을 수 없다"며 현행 행정입법의 문제점을 지적한 것으로 확인됐다.

법제처도 지난해 8월 한국법제연구원에 의뢰해 국토·물류 등 법령 335개의 위헌 여부를 분석했고, 이 중 위헌 소지가 지적된 시행령도 다수 포함된 것으로 나타났다.

위헌 가능성을 염두해 둔 박 대통령의 거부권 행사 시사 발언에 새정치민주연합 문재인 대표는 "시행령이 법률 취지에 위배된다면 국회가 수정을 요구하는 것은 너무나 당연한 권한"이라며 "대통령과 청와대의 태도가 좀 심하다"고 강력 비판했다.

새누리당은 국회법 개정안 통과를 계기로 친박계와 비박계 지도부간 갈등이 전면전으로 확산되는 분위기다. 이날 열린 최고위원 회의에서 서청원·김태호·이인제·이정현 최고위원은 국회법 개정안에 합의한 유 원내대표에게 맹공을 퍼부었다.

김무성 새누리당 대표는 "대통령의 뜻과 당의 뜻이 다를 수 없다"며 당·청 갈등 및 당 내분 봉합에 나섰지만, 유 원내대표는 국회법 개정안에 대해 "강제성이 없다"고 청와대에 대한 불만을 노골적으로 나타내고 있어 당청간 힘겨루기 양상이 당분간 지속될 전망이다.

朴 대통령 "받아들일 수 없다"…거부권 행사?

박근혜 대통령이 1일 청와대에서 수석비서관회의를 주재한 자리에서 지난주 국회를 통과해 위헌 논란을 일으키고 있는 '국회법 개정안'에 대해 "받아들일 수 없다"고 거부 의사를 분명히 했다.

하지만 거부권 행사 여부에 대해선 구체적 언급을 하지 않았다. 여야가 국회가 정부에게 시행령 수정을 강제하고 있는 것인지 아닌지를 두고 해석상 의견차를 보이고 있는데다, 관련 법안이 정부에 송부되지도 않은 상황이다. '거부권'을 언급해 정치권을 자극할 필요가 없다고 판단한 것으로 풀이된다.

국회법 개정안은 '행정입법이 상위 법률의 취지에 부합하지 않는다고 국회가 판단하면 정부에 수정·변경을 요구할 수 있고, 정부는 그 사항을 처리하고 결과를 국회에 보고해야 한다'고 규정하고 있다.

박 대통령은 이에 대해 "공무원연금 법안 처리 과정에서 공무원연금과 관계없는 세월호특별법 시행령 문제를 연계시켜 위헌 논란을 가져오는 국회법까지 개정을 했는데 이것은 정부의 기능이 마비될 우려가 있어서 걱정이 크다"고 우려했다.

청와대는 지난달 29일 김성우 청와대 홍보수석을 통해 "개정 국회법이 입법·행정·사법의 삼권분립을 위배하는 것일 뿐만 아니라 행정부 고유권한인 시행령 제정권을 침해하는 것"이라고 강력 반발하며 국회의 재검토를 요구한 바 있지만, 박 대통령이 이에 대해 직접 언급한 것은 이번이 처음이다.

박 대통령은 또 "과거 국회에서도 이번 개정안과 동일한 내용의 국회법 개정에 대해 위헌 소지가 높다는 이유로 통과되지 않은 전례가 있는데, 이것은 국회 스스로가 이번 개정안이 위헌의 소지가 높다는 점을 인식했던 것"이라고 지적했다.

지난 2000년 9월 국회 본회의에서 위헌성을 이유로 행정입법 시정요구권을 현행 의견 통보제도로 수정했던 점과 2015년 5월 국회 운영위 소위에서 행정입법권 침해를 이유로 시정 요구권을 도입하지 않기로 논의했던 점을 언급한 것이다.

더구나 현재 여당인 새누리당은 관련 조항에 '강제성이 없다'는 해석을 내놓은 반면, 야당인 새정치민주연합에선 '강제성을 띤 의무 조항'이라고 반박하고 나선 상황이다. "받아들일 수 없다"는 발언은 우선 해석상 의견차이를 보이고 있는 국회가 의견 통일을 통해 결자해지 차원에서 문제 해결에 나서야 한다는 점을 강조한 것으로 해석된다.

민경욱 청와대 대변인도 이날 오전 춘추관에서 기자들과 만나 "국회법 개정안의 강제성을 두고 여야 간 의견이 갈리고 있어 국민이 혼란스러워 하고 있다"며 "강제성 유무에 대한 (여야의) 입장이 먼저 통일돼야 한다고 생각한다"고 말했다.

박 대통령은 아울러 "모든 것에 제동이 걸리고 있는 것" "그 피해는 고스란히 국민들에게, 우리 경제에 돌아가게 될 것"이라며 개정 국회법이 시행될 경우 부작용을 강조했다. 개정안이 정부에 송부되는데 시간이 걸리는 만큼 그동안 여야 논의과정을 지켜보며 여론을 통해 국회를 압박하겠다는 전략을 펴겠다는 것으로 풀이된다.

청와대가 지난달 30일 각 부처로부터 국회법 개정에 따른 행정입법권 침해 사례를 보고 받았지만, 이를 발표하지 않은 것도 같은 맥락이다. 일단 국회와 정면충돌을 피하겠다는 의미다. 당장 '거부권' 세자를 언급할 경우 공무원연금법, 황교안 총리후보자 청문회, 경제활성화 관련 법안, 4대 개혁법안 등의 국회 통과에 큰 어려움이 뒤따를 전망이다.

박 대통령은 하지만 국회법 개정안이 위헌 소지가 높다고 판단한 만큼 국회가 개정안을 그대로 정부로 이송할 경우 거부권 행사, 권한쟁의심판 청구 등을 포함한 종합적인 대응에 나설 것으로 관측된다.

다만 거부권을 행사해도 국회가 재의결 할 경우 청와대가 이를 받아들여야 하는 탓에 박 대통령이 떠앉아야 할 정치적 부담이 상당하다는 지적이 나온다. 국회법 개정안은 재석 3분의 2 이상 찬성(211명)으로 가결됐다. 재의결 정족수를 감안할 때 고민스러울 수밖에 없다는 거다.

정의화 '하극상 시행령 불가' 소신…국회 "개정안 위헌아냐"

그래픽=이승현 디자이너.

최근 본회의에서 통과된 국회법 개정안을 두고 청와대와 새누리당의 갈등이 심화되는 가운데 입법부의 수장인 정의화 국회의장은 관련법에 대한 입장발표를 유보했다.

하지만 앞서 국회 개혁과 관련해 '하극상 시행령' 등을 언급하고 개정안에 공동발의자로 이름을 올리는 등 이미 국회 및 개인적 차원의 입장을 밝힌 바 있다.

1일 정 의장은 머니투데이 더300과의 통화에서 "(국회법 개정안 관련 논란에 대해)아직 의장으로서 이야기 할 때가 안된 것 같다"며 "국회 사무처에서 관련 해석을 낼 예정"이라고 답했다.

이날 국회 사무처와 법제실은 일제히 최근 국회법 개정이 '행정입법의 침해'가 아닌 '입법권 보장'이라는 해석을 내놨다.

국회 사무처는 보도자료를 통해 "모법의 위임을 벗어난 행정입법은 국회의 입법권을 무력화시킬 수 있다는 점에서 국회의 통제 필요성이 제기된다"고 법안 개정을 적극 옹호했다.
또 같은날 국회 법제실은 "국회가 행정입법을 직접 재·개정하는 것이 아니라 수정·변경을 요구하는 것으로 행정입법권을 침해한다고 볼 수 없다"며 "(오히려)국회는 법률의 재·개정을 통해 행정입법을 통제할 수 있는 입법권을 보유했다"고 평가했다.

국회 측 공식입장을 볼 때 직접적인 언급을 피했지만 정 의장 또한 국회법 개정에 긍정적인 것으로 풀이된다.

그래픽=이승현 디자이너.

정 의장은 국회 차원 및 개인적으로도 국회법 개정에 선두에 서기도 했다. 지난해 정 의장은 국회 개혁안을 발표하며 모법에 어긋난 행정입법을 '하극상 시행령'이라며 강하게 비판했다.

지난해 11월 19일 정 의장은 상임위원장들과 가진 연석회의에서 "법률이 헌법 위에 있을 수 없듯 시행령이 법률 위에 있을 수 없다”며 "정부의 행정입법이 상위법령인 법률을 훼손하는 이른바 '법령의 하극상'이 입법권을 침해하고 있다"고 문제점을 지적했다.

이와 함께 정 의장은 국회입법조사처에 포괄위임금지 원칙을 일탈한 법률이나 위임범위를 벗어난 시행령 및 시행규칙 등을 조사하도록 지시하고 법령개선과제 74개를 발표하기도 했다. 입법조사처는 이 가운데 14개 법안은 행정입법인 시행령이나 시행규칙 개정사항이라고 분석했다.

정 의장은 또 지난 2월 국회에 행정입법 시정요구권을 부여하는 내용으로 국회법 개정에 대한 의견을 내기도 했다. 통상적으로 '국회의장 의견'은 기존 법안 등과 병합돼 대안으로 반영된다.

당시 정 의장은 행정부가 시행령 등을 통해 법의 취지를 벗어난 행정입법을 남발하는 것을 국회 차원에서 통제할 수 있도록 관련 규정을 마련해야 한다고 주장했다.

구체적으로는 △국회의 행정입법 시정요구권 도입 △상임위 법안심사소위에 행정입법 검토 업무 부여 △국회 법제실이 행정기관의 시행령 검토 업무 담당 등 내용이 제시됐다.

개인적 차원으로는 의원 시절이었던 2013년 정 의장은 동일한 취지의 국회법 개정안에 이름을 올린 바 있다. 이번 개정안은 윤영석 의원(새누리당)안 등 총 5개 국회법 개정안이 병합돼 처리됐으며 정 의장은 윤 의원안에 공동발의자로 참여한 바 있다.

입닫고 눈감은 유승민, 목청 높인 새정치…정치권 회오리

새누리당 김태호 최고위원이 1일 오전 서울 여의도 국회에서 열린 최고위원회의에서 모두발언을 하고 있다. 김 최고위원은 이 자리에서 "유승민 원내대표 체제 출범 이후 청와대와 당의 갈등이 갈수록 심화되고 있다"며 "원내대표 자리는 개인의 자리가 아니다"고 유 원내대표를 정면 비판했다. 2015.6.1/뉴스1

시행령·시행규칙 등 행정명령에 대한 국회의 수정요구권을 명시한 국회법 개정에 박근혜 대통령이 정면 반대하고 나서면서 정치권에 파장이 커지고 있다.

새누리당은 유승민 원내대표를 겨냥한 책임론이 제기되자 김무성 대표가 수습에 나서는 등 당내 균열 조짐이 심상치 않다. 새정치연합은 청와대를 겨냥, 강력반발하면서 여론전 맞대응에 나섰다.

이날 오전 새누리당 최고위원회의에선 친박계뿐 아니라 쇄신파 일부도 유승민 원내대표에게 화살을 돌렸다. 서청원 최고위원은 "공무원연금개혁법을 처리하라고 했더니 국민연금까지 연계되고 게다가 아무도 생각하지 못한 정부 시행령까지 내줬다"며 "자성해야한다"고 목소리를 높였다.

비박계인 김태호 최고위원도 "유승민 원내대표 체제 출범 이후 청와대와 당의 갈등이 갈수록 심화되고 있다"며 "원내대표 자리는 개인의 자리가 아니다"고 말했다. 유 원내대표가 지난달 공무원연금법 등 일괄타결 협상을 위해 국회의 시행령 수정요구권을 강화하자는 야당 요구를 무리하게 수용, 사달이 났다는 인식이다. 성토가 이어져 분위기가 냉각됐다. 유 원내대표는 김 최고위원 발언 때 입을 다물고 눈을 감았다.

청와대는 이번 국회법 개정을 삼권분립 위반으로 규정했다. 박 대통령은 이날 청와대 수석비서관회의에서 개정 국회법에 대한 거부권 행사까지 시사했다. 이와 관련 친박계도 발빠르게 움직였다. 친박계 모임으로 불리는 국가경쟁력강화포럼은 2일 제정부 법제처장을 국회로 불러 '국회법 개정안 위헌논란' 발표를 듣는다.

유 원내대표는 말을 아끼면서도 국회법 개정에 대한 소신을 드러냈다. 그는 "법조문의 '처리한다'는 말은 '강제성이 없다'고 몇 번이나 말했다"며 당청 갈등 양상에는 "건전한 관계를 위한 진통"으로 규정했다. 그러나 공무원연금법 처리 관련 당청 갈등에 이어 또 한 번의 여야 협상결과를 두고 청와대와 여당이 갈등하는 그림이 되자 곤혹스런 표정이 역력하다.

협상 과정에서 유 원내대표를 밀어준 김무성 대표는 동분서주했다. 김 대표는 기자들과 만나 "(거부권 행사) 만약이란 이야기는 할 수 없다"고 말을 아꼈지만 "대통령의 뜻과 우리 당의 뜻이 다를 순 없다"며 진화에 부심했다. "유 원내대표만의 문제가 아니라 우리 모두의 문제"라며 유 원내대표를 감싸기도 했다.

새정치민주연합 문재인 대표와 이종걸 원내대표가 1일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 당무위원, 국회의원 연석회의에서 김상곤 혁신위원장의 인사말을 경청하고 있다.2015.6.1/뉴스1

야권은 박근혜 대통령의 입장발표에 대해 강력 반발하고 나섰다. 문재인 새정치민주연합 대표는 "삼권분립이 제대로 되지 않아 '제왕적 대통령제'라는 말을 듣는데 청와대가 계속 딴지를 거는 것은 유감"이라고 지적했다. 이종걸 원내대표도 "결코 위헌이 아니라 오히려 시행령의 위헌적 요소를 해결하기 위한 것"이라 밝혔다.

당 중진도 가세했다. 변호사 출신 신기남 의원은 "무분별한 정부 시행령을 견제하려는 국회의 입법권 행사를 삼권분립 침해로 규정한 것은 참 한심하다"고 밝혔다. 국회 법제사법위원장을 지낸 박영선 의원도 '법률에서 구체적 범위를 정해 위임받은 사항에 관해 대통령령을 만들 수 있다'는 헌법 75조를 제시하며 "대통령께서 헌법 75조를 잘 읽어보시기 바란다"고 꼬집었다.

새정치연합은 그러나 6월 국회 보이콧과 같은 초강수엔 나서지 못했다.
법을 넘어서는 시행령의 존재가 위헌인지, 거꾸로 시행령을 국회가 건드리는 게 위헌인지 논란이 있는 만큼 여론 추이가 중요하다는 판단이다. 자칫 의사일정이 마비되면 야당이 고스란히 역풍을 맞을 수 있다. 문재인 대표는 "6월 국회는 많은 민생법안을 처리해야 하는 민생국회이고 그런 가운데 세월호특별법 시행령을 바로잡기 위한 노력을 기울일 것"이라 말했다.

지도부의 청와대 비판이 이번 국회법 개정의 타당성 강조에 초점을 맞춘 것도 이 때문이다. 강기정 정책위의장은 세월호특별법 시행령 등 자체 집계한 '일탈 시행령' 11건을 공개하고 "법안과 충돌하는 것을 고치겠다는 것이지 야당에 거슬리는 시행령을 고치는 게 아니다"고 말했다.

개정된 국회법은 오는 5일께 정부로 이송될 전망이다. 그때까진 청와대와 여야 모두 각자 논리로 대국민 설득에 주력한다. 여야가 이처럼 국회법 논란과 6월 임시국회 의사일정 간에 선을 긋고 있지만 상황은 얼마든 달라질 수 있다. 국회 의사일정 논의를 위해 이날 예정된 여야 원내수석부대표 만남은 취소됐다.

새정치연합은 2일부터 1박2일 진행하는 의원 워크숍에서 '법 위의 시행령' 사례를 모은다. 박수현 원내대변인은 "청와대의 말이 전부가 아님을 국민 상대로 설득할 것"이라 밝혔다.

새정치연합, '법 위의 시행령' 11건 선정…'격돌' 예고

그래픽=이승현 디자이너

#. 지난 5월13일 박근혜 대통령은 국가재정전략회의를 열고 '페이고(Pay-go) 원칙'(재정지출이 수반되는 법률을 발의할 때 재원확보 방안도 함께 제출하도록 하는 제도)의 필요성을 강조했다.
그러면서 정부는 이날 누리과정(3~5세 유치원·어린이집 교육과정) 보육료를 내년부터 17개 시·도교육청의 의무지출경비로 지정하고, 이를 의무적으로 부담하는 내용의 지방재정법 시행령을 개정하기로 했다.

교육청이 누리과정 예산을 의무적으로 편성하지 않으면 교육청의 예산인 지방교육재정교부금(이하 교육교부금)을 축소하겠다는 게 시행령 개정안의 골자다.

문제는 교육교부금법 1조에 명시된 교부금 지원대상에 보육시설인 어린이집이 포함되어 있지 않는다는 점이다.

정부는 교육교부금법 시행령과 유아교육법 시행령, 영유아보육법 시행령을 개정해 교부금 지원 근거를 마련한다는 방침을 내놨다.

◇野, 상위법령 뛰어넘는 시행령 11개 발표=새정치민주연합이 상위법령을 무력화시킨 시행령 및 시행규칙 사례 11가지를 선정, 앞으로 해당 시행령 개정을 둘러싼 여야 격돌을 예고했다.

새정치민주연합 정책위원회는 1일 국회에서 '상위법 위반 행정입법 사례 발표 및 행정부 입법권 침해 방지 기자간담회'를 갖고 상위법을 위반한 시행령 및 시행규칙 사례를 발표했다.

사례발표 자료에 따르면 교육교부금법·유아교육법·영유아보육법·지방재정법 등은 누리과정에 대한 교부금 지원의 법적 근거를 상위법의 목적과 달리 시행령으로 규정하고 있다.

김태년 새정치연합 제5정조위원장은 "초·중등교육법에서 학교가 아닌 학원에 지원하라고 하면 상위법 위반인 것과 마찬가지"라며 "법 안의 시행령이 아니라 법 위의 시행령이란 말이 나오는 이유"라고 지적했다.

새정치연합 정책위는 이날 11개 시행령 및 시행규칙 외에도 해석에 따라 상위법 권한을 침해한 것으로 볼 수 있는 근로기준법, 국가재정법, 경제자유구역법 등 3개 법안을 추가해 모두 14개의 사례를 소개했다.

◇시행령, 모법(母法) 침해사례 살펴보니=새정치연합이 발표한 '시행령 모법 침해 사례'는 다양하다. 국립대학의 회계설치 및 재정운영에 관한 법률의 경우 교육·연구비 지급 규정을 둔 28조에는 교직원에게 비용을 지급할 수 있도록 규정하고 있지만, 교육부령에는 교원으로만 한정하고 있다. 법 제정 시 여야 합의 취지는 학교가 사정에 따라 교원과 직원에게 경비를 자율적으로 지급하라는 것인데 교육부령은 교원에게만 지급하도록 대상을 축소한 것이다.

자유무역협정 체결에 따른 농어업인 지원에 관한 법률 사례의 경우 농림축산식품부가 FTA피해보전규칙에 법안에 없는 '수입기여도'를 적용해 피해보전직불금 규모를 축소시켰다.

'학교 앞 호텔법'으로 알려진 관광진흥법이 국회를 통과하지 못하자 교육부는 장관 훈령으로 관광호텔업에 관한 학교환경위생정화위원회 심의규정을 제정했다. 이에 대해 새정치연합은 사업자가 사업추진계획을 설명하는 기회를 주는 등 특혜를 주고 있다는 주장이다.

법이 개정됐음에도 시행령을 개정하지 않아 입법 취지를 막고 있는 사례도 있다. 5·18 민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률 개정에 따라 올해 6월까지 피해보상을 신청할 수 있도록 바뀌었지만 주부부처가 시행령을 개정하지 않아 피해자들이 보상 신청을 못하고 있다.

이 외에도 의료법 시행규칙을 개정해 의료기관의 부대사업을 허용하거나, 세월호특별법에 정해진 특별조사위원 인원과 권한이 시행령을 통해 축소되고 있는 점도 문제로 지적됐다.

특히 세월호특별법 15조에 따르면 직원 정원을 120명 이내서 일괄 구성하도록 되어 있지만, 시행령에는 시행령 공포 후 90명, 6개월 이후 30명을 추가하도록 규정하고 있다. 이 경우라면 이후 30명의 직원의 활동기한은 1달에 그쳐 특별법의 취지와 맞지 않는다는 설명이다.

전해철 새정치연합 의원은 "시행령은 법률의 하위규범에 있다는 것이 헌법정신이고 상식"이라며 "대통령령도 법률 범위 아래서 만들어져야 한다"고 강조했다.

◇국회 법제실, 관련 사례 3년간 61건=이런 문제는 국회 법제실도 일찌감치 지적사항으로 제기돼 왔다. 국회 법제실이 지난해 발간한 '행정입법 분석 평가 사례'에 따르면 2011~2013년 약 1800건의 행정입법(시행령 및 시행규칙) 중 모법에 어긋난 대통령령·총리령·부령 등 행정입법이 61건에 이른다.

유형별로 보면 △위임근거 없는 국민의 권리제한․의무부과 위반 5건 △위임범위 일탈 26건 △포괄적 재위임 4건 △행정입법 부작위 4건 △내용의 불합리성 9건 △법령체계의 부적합 13건이다.

김용익 새정치연합 의원은 "국회선진화법이 발표된 이후 (정부는) 국회를 통한 입법을 회피하고 편법적 행정입법을 하려는 경향이 커지고 있다"며 "이는 3권 분립의 헌법정신을 크게 훼손하는 것"이라고 지적했다.

[단독]법제처도 '위헌소지 법령' 전수조사 했다…시행령 21건 해당

그래픽=이승현 디자이너

법제처가 지난해 현행 법령 전수 조사를 통해 위헌 여부를 가리는 용역을 실시한 것으로 확인됐다. 이 중에는 위헌 소지가 지적된 시행령도 다수 포함됐다. 청와대에서 국회가 시행령에 대해 시정요구를 할 수 있는 권한에 대해 직접적으로 반대 의사를 표시했지만, 정부조직인 법제처 역시 위법 시행령의 문제점을 인식하고 있었던 셈이다.

1일 국회와 법제처에 따르면 법제처는 지난해 8월 한국법제연구원에 의뢰해 국토·물류, 문화·정보, 법무·외교, 지방자치·및 공무원 일반분야 법령 335개의 위헌 여부를 분석했다.

이 용역보고서는 각 분야를 나눠서 2012년부터 매해 실시되고 있으며 2012년에는 교육, 보건복지, 2013년에는 군사 산업 등의 분야를 대상으로 조사를 진행했다. 법제처는 이 조사에서 국민의 권리의무와 직접적 연관이 있는 법률·시행령과 시행규칙을 분석했다고 명시했다.

머니투데이 the300이 자체 분석한 결과 위헌 소지가 발견된 법안 64개 중 시행령이 위헌 소지가 있다고 분류된 것은 모두 21건으로 전체의 약 30%를 차지했다. 시행령·시행규칙과 관련된 지적사항 대부분은 법률에 상위 규정이 없는데도 불구하고 시행령을 통해 권한을 확보했거나, 국민의 기본권을 제한하는 내용임에도 법률이 아닌 시행령과 시행규칙으로 제·개정한 사례들이다.

△'산업입지 및 개발에 관한 법' 31조 △'공공주택건설 등에 관한 특별법' 48조 △'동․서․남해안 및 내륙권 발전 특별법' 30조 2항 △국토의 계획 및 이용에 관한 법률 2조가 대표적인 사례다. 이 법안들의 경우 국가가 사업을 하게 될 시 시행령으로 그 대상과 범위를 확정지을 수 있는 근거를 마련했다.

이와 관련, 법제연구원은 사업의 대상과 지역을 임의로 지정하는 것은 국민의 기본권을 침해할 수 있으므로, 이에 대한 근거가 상위법에 명확히 명시돼야 한다고 강조했다.

특히 국토계획법 시행령 2조의 경우 국가기반 시설 뿐만 아니라 체육시설 부지도 대통령령으로 정할 수 있다고 명시한 점이 문제점으로 지적됐다. 보고서에는 '공공성 여부에 대한 판단이 필요하고, 개인의 재산권을 침해할 우려가 있음에도 모든 권한을 행정부에 위임하고 있다'고 평가했다. 법제처 또한 국민의 권리 의무에 변동이 있거나 기본권을 제한하는 기준일 경우, 이는 법률에서 직접 규정해야 한다고 명시했다.

△ 게임산업진흥에 관한 법률 제9조 △여객자동차 운수사업법 24조△ 지방자치단체출연 연구원 설립 및 운영에 관한 법 4조△ 난민법 41조 관련 시행령의 경우 모법에서 명확하게 위임하지 않은 권한을 시행령에서 규정하고 있다는 점을 문제로 들었다.

여객자동차 운수사업법 시행령 57조의 경우 운수자격증을 게시해야 하는 의무와 위반시 처벌 규정을 명시하고 있지만 이는 모법에는 명시되지 않은 규정이다. 게임산업진흥에 관한 법 시행규칙 6조 1항에도 평가기준에 미달하는 게임영업소는 정부가 영업정지 처분을 할 수 있으나 모법에는 이와 관련된 규정이 없어 법률로 규정할 것을 권고했다.

지자체 권한을 침해하는 시행령에 대한 수정사항도 있었다. 법제연구원은 지방자치단체출연 연구원 설립 및 운영에 관한법 시행령 2조가 지방연구원을 설립 시 안전행정부 장관의 설립허가를 받도록 한 점을 지적했다. 보고서에 따르면 '지자체가 출연하여 연구원을 설립하는 것은 해당 지자체가 설립하도록 헌법에서 보장한 만큼 이는 자치의 본질을 침해한다고 볼 수 있다'고 분석했다.

'시행령 수정권' 운영위 위헌결론?…국회 "결론 내린것 아냐"

29일 새벽 서울 여의도 국회에서 열린 5월 임시국회 마지막 본회의에서 세월호 특별법 시행령 수정과 관련한 국회법 일부개정법률안이 통과되고 있다. /사진=뉴스1

시행령 등 행정입법에 대한 국회 수정요청권을 강화한 국회법 개정안을 놓고 '삼권분립 원칙 침해'라는 위헌성 논란이 제기되고 있지만, 지난 5월 국회 운영위원회에서는 이미 이같은 논란이 한 차례 제기됐었다. 일부 언론은 운영위가 '위헌'결론을 내렸다고 보도하기도 했다.

국회 사무처는 1일 입장자료를 발표, 당시 운영위에서 위헌성 문제가 제기됐던 것은 맞지만 위헌이라는 결론을 내린 것은 아니라고 밝혔다.

지난달 29일 본회의를 통과한 국회법 개정안은 앞서 지난달 1일 국회운영위원회 국회운영제도개선소위원회에서 위헌성 논란이 제기됐었다.

당시 소위 안건에는 정의화 국회의장이 국회개혁자문위원회의 자문을 토대로 제시한 행정입법 통제 시스템 강화 등이 포함돼 있었다.

정 의장은 당시 국회가 시행령 등에 대한 위법성을 검토해 개정을 요구하고 정부는 개정요구에 대한 처리계획 결과를 '지체없이 국회에 보고'토록 했다.

당시 속기록에 따르면 김도읍 새누리당 의원은 이에 대해 "전에 한 번 헌법재판소인가 어디에서 위헌 결정을 난 게 있다"며 "국회가 입법부 행정 작용에 대해 이렇게 하면 삼권분리법 원칙에 반하기 때문에 국회에서 한 번 논의가 되다가 그런 이유로 폐기가 된 것으로 안다"고 문제를 제기했다.

한공식 운영위 수석전문위원 역시 "위법성을 검토해 개정을 요구한 부분은 조금 문제가 있다"며 "이것만 빼고 나머지 부분만 그냥 반영하는 것으로 (하자)"고 말했다.

이 같은 위헌성 지적에 소위원장인 조해진 새누리당 원내수석부대표와 야당 위원들도 큰 문제제기를 하지 않았었다.

이같은 속기록에 대해 1일 한 매체는 "국회 운영위원회에서 여야 의원들이 국회의 행정입법 개정요구는 위헌이라는 데 의견을 함께한 것으로 확인됐다"고 보도했다. 당시 회의에서 여야 의원들과 입법차장, 국회 운영위원회 수석전문위원까지 위헌성에 동의하며 개정요구 삭제에 뜻을 모았다는 것이다.

국회 사무처는 이같은 보도에 대해 "당시 시간적인 제약으로 국회입법차장이 설명해 나가는 과정에서 소위 위원 한분이 행정입법에 개정요구를 하는 부분에 대해 위헌성 문제를 제기하자 그러면 행정입법 통제부분은 그러한 위헌논란을 감안하여 계속 논의하기로 하고 의결대상에서 빠진 것일 뿐"이라고 설명했다.
"당일 국회운영제도개선 소위원회에서 행정입법 통제 부분이 위헌이라는 결론을 내린 것은 아니다"라는 해명이다.

또 "행정입법 개정요구와 관련하여 위헌결정이 있었다는 내용이 있으나 이는 미국의 사례이지 우리의 사례는 아니다"고 강조했다.
7년간 시행령 152건 시정요구…정부 결과보고는 0건

정성호 군 인권개선 및 병영문화혁신 특별위원회 새정치민주연합 간사가 10일 오전 서울 여의도 국회에서 열린 군 인권개선 특위 전체회의에서 인사말을 하고 있다. 2014.11.10/뉴스1

2008년부터 지난해 8월까지 국회가 정부에 시행령 시정통보를 한 152건 중 정부가 그 처리결과를 국회에 보고한 경우는 한 건도 없었던 것으로 파악됐다. 정성호 새정치민주연합 의원이 18대 국회이던 2008년부터 지난해까지 6년8개월간의 국회 18개 상임위원회별 시행령 조치 보고 현황을 파악한 결과다.

정 의원에 따르면 이 기간 국회가 정부에 시행령을 고치라고 통보한 건수는 152건으로 정부가 처리결과를 보고한 것은 전혀 없었다. 결과에 앞서 처리계획에 대해선 112건에 대해 처리계획을 보고했지만 나머지는 처리계획조차 제출하지 않았다.

조치요구됐지만 그대로인 시행령 가운데 세월호 사건 관련사항도 있다. 원양어선발전법 시행령에는 원양어선의 톤수와 길이, 너비, 깊이 등의 정보를 '경미한 사항'으로 분류해 이에 대한 허가 없이 신고만 해도 되는 상황이다. 정 의원은 "국회 농림수산식품위원회가 2012년 원양어선의 핵심 정보를 경미 사항으로 분류하면 안 된다고 시정 통보했지만 2014년 8월까지 고치지 않았다"고 지적했다.

그는 "정부가 지난 6년간 국회에 시행령 시정결과보고를 한 건도 하지 않은 것은 명백한 국회법 위반"이라며 "이번 5.29 국회법 개정안은 삼권분립 위배가 아니라 오히려 그동안 국회 입법권을 침해해왔던 위헌적 요소를 해결하기 위한 것"이라고 말했다.

정 의원은 "지난해 10월 국회 입법조사처는 상임위원회가 행정입법 검토결과 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 않는다고 판단할 경우, 의결을 통해 행정 기관의 장에게 시정요구할 수 있도록 하는 방안을 검토 가능하다고 주장했다"고 덧붙였다.

시행령 만드는데 10개월?…법률 지연 '미제정 시행령'도 막아라

(서울=뉴스1) 박세연 기자 = 세월호 특위 야당 간사인 김현미 의원이 11일 오전 여의도 국회 정론관에 세월호 청문회 증인 협상관련 브리핑을 하고 있다. 2014.8.11/뉴스1

국회의 시행령 요구권을 담은 국회법 개정안 제출 이후 도마의 오른 정부 시행령. 법률 시행을 지연시키는 결과를 야기하는 시행령 제·개정 지연을 막는 법안이 발의된다.

김현미 새정치민주연합의원은 1일 '법'의 제·개정·폐지에 따른 시행령 등 하위 법령의 수정이 필요한 경우 제·개정·폐지기한까지 행정입법을 제개정 폐지하고 그 결과를 국회에 보고하게 하는 국회법 개정안을 발의할 계획이다.

개정안에 따르면 (제정 또는 개정된) '법'의 시행일 이전에 대통령령등을 제·개정·폐지해야 하는 정부 책임을 명시하고, 부득이하게 이에 처리가 늦어질 경우 해당 중앙행정기관의 장이 그 사유와 향후 처리 계획을 법안 시행일로부터 10일 이내에 국회 소관상임위원회에 보고하게 하는 내용이다.

현행 국회법 98조2에는 행정입법의 제·개정·폐지가 이뤄졌을 때 이를 10일 이내에 보고하게 돼 있을 뿐 시행령 상위에 있는 '법'의 제·개정·폐지에 따른 행정입법의 제·개정·폐지 의무에 대해서는 따로 두고 있지 않다.

김 의원실이 1일 법제처로부터 제출받은 자료에 따르면 법률의 제·개정·폐지에 따라 수정돼야 하는데 시행일이 지나서까지도 대통령령이 제때 만들어지 못한 경우가 지난 5년간 최소 37건 이상인 것으로 조사됐다.

이중 2012년에 공포된 중소기업청 소관 중소기업 제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률은 10개월, 중소기업진흥에 관한 법률은 7개월이나 시행일이 지난후에 대통령령이 제정됐다.

법제처에서 제출한 자료에 포함되지 않은 법 중에서도 세월호 특별법의 경우 시행일이 2015년 1월 1일임에도 5월 11일에 되어서야 시행령이 제정됐으며 5.18 보상법의 경우 시행일인 작년 12월 30일에서 5개월이 지났지만 이날까지 관련 부처의 입장차이로 인해 시행령 제정이 미뤄지고 있다.

이에 대해 김 의원실 관계자에 따르면 "관계부처에서 협의 과정에서 통계로 잡히지 않은 경우가 상당수 있어 실제로 법제처에서 파악하고 있는 미제정 시행령은 37건보다 더 많을 것"이라고 말했다.

김 의원은 "최근 위법한 시행령에 대한 국회의 수정요구권에 대해 정부가 강하게 반발하지만 실제 정부가 국회를 통과한 법률에 대해 시행일이 지나도록 시행령을 만들지 않아 법이 무용지물이 되는 사례도 많다"면서 "이는 정부가 오히려 국회의 입법권을 심각하게 침해하는 행위로서 이번 개정안을 통해 시행령이 제때 만들어져 법이 차질없이 시행될 수 있을 것"이라고 말했다.