'산 넘어 산' 대통령개헌안 통과되도 '2차대전' 발발

문재인 대통령의 구상이 담긴 대통령 개헌안이 수정없이 국회에서 가결된다 하더라도 법률에 위임된 사안들은 숙제로 남는다. 수도에 관한사항, 중앙정부와 지방정부간 재정 조정, 국민(주민)발안제·소환제 등 하나하나 폭발력을 갖는다. 법률안 개정 과정에서 헌법개정 만큼이나 진통을 겪을 수 있는 사안들이다.

25일 머니투데이 더300(the300)이 대통령개헌안 전문을 분석한 결과 새로 신설된 조항 가운데 법률에 위임한 조항은 총 12개다. △수도에 관한 사항 △대법관추천위원회 조직과 운영에 관한 사항 △법관인사위원회 조직과 운영 △헌법재판소 관장 범위 △지방정부의 종류 등 지방정부에 관한 주요사항 △주민발안·주민투표 및 소환에 관한 대상 요건 등 △국가와 지방정부간 사무 배분 △국가와 지방정부간 재정조정 △국회 의석 비례성 관한 사안(선거법) △대통령 조약체결 대상 △감사원 조직과 운영에 관한 사항 △선관위 관장 사무 등이다. 대통령 개헌안이 그대로 통과된다면 이후 국회에서 후속 법안 작업을 해야하는 항목들이다.


수도에 관한 사항은 벌써부터 진통을 예고하고 있다. 법률에 △수도를 서울로 규정할 것인지 △수도이전 허용여부 △ 제2·제3수도의 허용 여부 등 어느 하나 쉽게 결정할 수 있는 게 없다. 벌써부터 정부종합청사 이전으로 만들어진 행정복합도시 성격의 세종시를 '수도'로 인정할지 여부에 대해 논란이 뜨겁다. 벌써부터 정당을 떠나 충청권 국회의원들과 수도권 국회의원들의 의견이 다르다. 또 경기 과천 주민들은 정부청사 이전으로 인해 도시가 '유령도시'로 변하고 있다며 대책을 요구하고 있는 상황이다.

김성태 한국당 원내대표는 "노무현 전 대통령이 이미 16년 전 대선 공약으로 내세웠다가 헌법재판소에서 위헌 판결을 받고 일단락된 사안을 다시 끄집어 내 국민 논란을 부추기는 저의를 이해할 수 없다"면서 "온갖 논란에도 불구하고 세종시를 만들고 중앙행정기관이 대거 이전하면서 업무 효율성 비판 논란이 제기되는 데 대해 대통령이 나서서 사회적 논란을 더 부추기려고 하지 말라"고 목소리를 높이고 있다.

국의의석 비례성 강화 조항도 개헌만큼 파급력을 지닌 사안이다. 대통령개헌안대로 헌법에 '국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분 해야 한다'는 조항이 들어갈 경우 국회의석과 투표결과의 비례성이 약한 현행 선거법을 개정해야한다. 현재 논의되는 중대선거구제, 연동형비례대표제 등으로 개편할 경우 정당의석수가 확연히 바뀌게 되는 만큼 여야의 수싸움이 치열하게 전개될 수밖에 없다. 국회에서 개헌논의와 함께 선거구제 개편을 동시에 논의하는 이유도 이같은 파급력 때문이다.


중앙정부와 지방정부 간 재정조정도 쉽지 않은 문제다. 지난해 기준 200여개의 지방자치단체의 재정자립도 평균은 53.7%에 불과하다. 서울(83.3%)·경기(59.3%)·인천(62.08%), 부산(55.17%), 대전(50.86%), 울산(64.14%), 세종(70.51%) 등을 제외한 다수의 지자체의 재정자립도가 50%를 넘기지 못하고 있다.

결국 중앙정부의 재원 가운데 어떤 부분을 지방의 세원으로 넘겨줄지, 지방의 자체 세수는 어떻게 늘릴 수 있을지를 고민해야 한다. 지방분권을 강화하면서 지자체간 '부익부 빈익빈' 현상은 어떻게 해결할지도 과제다. 국회의원들이 여야, 정당을 뛰어넘어 지역구 이권챙기기에 나설 경우 '이전투구' 양상이 벌어질 수도 있는 대목이다.

이처럼 개헌안 자체에 대한 합의가 '1차대전'이라면 1차대전 뒤에도 법률에 위임한 사안들을 정하는 '2차대전'이 예고돼 있는 셈이다. 이 때문에 문 대통령이 지나치게 많은 정치적 사안을 법률위임을 명목으로 국회로 떠 넘긴 것이 아니냐는 비판도 나온다. 모든 것을 헌법에 담을 수는 없지만 수도, 선거법, 지방재정에 관한 사항 등 중요사항들은 적어도 대통령안 또는 대통령의 구체적 구상이 함께 제시돼야 실질적인 논의가 이뤄질 수 있다는 지적이다.

홍지만 한국당 대변인은 "수도조항이나 지방 분권 같은 것도 하나 같이 심사숙고해야 할 문제"라며 "이런 논쟁적 사안에 아예 내 생각은 이러니 따라오라는 식으로 대못을 박고 있다"고 비판했다. 이어 "이런 논쟁적 개념을 잘 풀어서 보편화시키고 국민의 이해를 구하려면 역시 국회에서 헌법을 논의하는 것이 최선"이라며 "이렇게 불쑥 헌법을 던져 놓으면 그나마 좋은 내용도 다 쓰레기통으로 들어간다"고 지적했다.