"과잉입법 탓 국회 신뢰도 추락…정당·의원 '입법협업' 필요"

박상훈 국회 미래연구원 거버넌스그룹장. / 사진제공=미래연구원

“꼭 필요한 법안을 아껴서 발의하는 태도가 필요하다. 비즈니스(사업)이나 인더스트리(산업)처럼 입법을 대하고 ‘한 건 했다’ 하는 것이 문제다.”

박상훈 국회 미래연구원 거버넌스그룹장은 최근 머니투데이 더300(the300)과 인터뷰에서 “21대 국회는 역대 최고의 입법 공장이 될 것”이라고 밝혔다. 의원들이 양적 성과에 집중하면서 법은 물론 입법자의 권위를 스스로 떨어뜨린다고 지적하면서다.
“입법을 상품 생산하듯…정치가 산업인가”박 그룹장은 21대 국회의 양적 성과에 주목했다. 박 그룹장이 작성한 ‘더 많은 입법이 우리 국회의 미래가 될 수 있을까’ 보고서에 따르면 21대 국회 초기 4개월 발의된 법안은 모두 4144건으로 집계됐다.


같은기간 20대 국회에서 발의됐던 법안 2517건 대비 64.6% 증가한 수치다. 김대중 정부 후반기와 노무현 정부 전반기를 함께 했던 16대 국회에서 발의된 전체 법안(2507건)보다도 많은 수준이다.

박 그룹장은 “경제는 많은 산출과 생산을 통해 사회 구성원을 풍요롭게 하는 데 기여한다. 그러나 정치는 비용을 쓰는 곳”이라며 “갈등을 조정하고 의견 차이를 조율하는 역할”이라고 봤다. 이어 “국회가 공장에서 상품을 생산하듯이 입법하는 것은 정치를 산업 활동처럼 보는 것”이라고 지적했다.

과잉 입법이 준법 질서를 흔든다고도 비판했다. 박 그룹장은 “법을 이렇게 만들어놓으니 잘 지켜지지 않는 경우가 많다”며 “권위가 인정이 안되니 법을 둘러싸고 사람들이 갈등하게 되는 것”이라고 설명했다.

12월9일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 본회의. / 사진제공=뉴시스

입법·행정 관료들만 ‘덕’ 본다더 큰 문제는 법의 전유 및 독점 우려라고 했다. 새로운 법들이 생겨나면서 이를 집행할 부처는 물론 물론 물론 각 상임위 법안심사 소위에서 사실상 ‘비토권’을 행사하는 입법·행정 관료 조직 역시 비대해진다는 설명이다.


박 그룹장은 “입법고시를 통해 뽑힌 입법관료들의 검토보고서가 매우 중요하다. 이 보고서에서 별다른 문제가 없다고 하면 대체로 쟁점이 안된다”며 “행정부 차관들 역시 ‘우리 부처에서 받을 수 없다’는 식의 비토권을 행사한다”고 말했다.

이어 “법안이 많지 않다면 의원들이 충분히 검토하고 연구해 이들의 영향력을 뚫고 입법 취지를 설명하고 설득할텐데 그렇지 못하다”며 “입법·행정 관료의 ‘비토 파워’가 입법에 과도하게 영향을 미치게 되는 것”이라고 봤다.

이헌승 국토교통위원회 소위원장이 12월24일 서울 여의도 국회에서 열린 국토위 법안 심사 소위를 주재하고 있다. / 사진제공=뉴시스

과잉입법, 의원 권위↓…시민 간 적대·증오↑국회에 대한 국민들의 낮은 신뢰도 역시 과잉 입법이 주요 원인이라고 분석했다. 박 그룹장은 “법안 심의에 충분한 여유를 주지 못하면 질이 떨어지고 의원들의 도덕적 권위가 서지 않는다”며 “언론 비판 등이 부당할 때가 없는 것은 아니나 의원들이 반발해도 좀처럼 통하지 않는 이유”이라고 말했다.

과잉 입법이 사회 갈등을 부추길 우려도 높다고 강조했다. 박 그룹장은 “의원 개개인들이 사사로운 입법 성과에 연연해 법안을 양산하면 정치가 사법화되거나 정치보다 법치가 기승을 부릴 우려가 있다”고 말했다. 이어 “시민들은 상대를 법 처벌이나 규제 대상으로 보게 되고 사회를 법으로만 운영하려는 욕구를 심화시켜 (시민 간) 적대나 증오도 커지게 된다”고 강조했다.

정당, 의원입법 책임있게 관여해야…입법 평가방식도 개선 필요

더불어민주당 이낙연 대표(오른쪽)와 국민의힘 김종인 비상대책위원장이 12월4일 오후 국회 의장실에서 박병석 의장 주재로 열린 교섭단체 정당대표 회동에서 인사하고 있다. / 사진제공=뉴시스

이에 박 그룹장은 정당이 의원들의 입법 과정에 책임있게 관여해야 한다고 강조했다. 정당이 국정 기획 역량을 기반으로 의원들과 입법 협업에 나서야 한다는 대안이다. 의원들이 특정 정당의 후보로 당선되는만큼 과잉입법과 관련 “지나친 개인의 자율성은 알리바이”가 안된다는 설명이다.

박 그룹장은 “정당이 의원 입법에 관여하려면 국회 기능이 바뀌어야 한다”며 “입법부에서 만들어지거나 적법하다고 인정되는 공공정책이 행정부를 통해 집행되는 방식”이라고 설명했다.

이어 “그런데 우리는 국정 기획이 청와대에서 이뤄지고 집권당은 때때로 소극적 기능을 한다”며 “공공정책 기획이라는 입법부와 정당의 본래 기능이 살아나야 한다. 이를 위해선 청와대 등의 통법 도구로 스스로 역할을 제한해선 안된다”고 말했다.

기술적 대안으로 입법 평가방식 개선도 강조했다. 박 그룹장은 “공천심사 시 양적 기준을 과용해 법안 성과를 평가하는 것을 절제해야 한다”고 밝혔다.

이어 “언론과 시민단체에서도 입법량으로 의원들을 줄세우는 것도 개선해야 한다. 법을 우습게 만들게 된다”며 “여전히 자구 등을 고쳐서 법을 내는 의원들이 있는데 전체 입법 기능과 권위를 약화시킨다는 점 등에서 불명예스럽게 평가해야 한다”고 강조했다.