[단독]文개헌안, 국회 '해임건의' 강화…분권·기본권 초점

머니투데이

최경민 기자

국민헌법자문특별위원회가 문재인 대통령에게 보고한 헌법개정안 자문안은 중앙권력 분권과 국민 기본권 향상에 초점을 맞추고 있다. 대통령 권력 분산의 방법으로는 국회의 장관에 대한 해임건의안 강화도 포함됐다. 4년 연임 대통령제, 대통령의 특별 사면권 제한, 감사원의 독립기구화, 수도 명문화, 지방자치 강화, '근로'의 '노동'으로 전환 등도 담겼다.

13일 국민헌법자문특위에 따르면 이번 개헌 자문안에 국회 해임건의안의 구속력을 확대한 안이 들어갔다. 해임건의안은 현행 헌법 63조에 `국회는 국무총리 또는 국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다'고 규정돼 있다. 해임건의안의 구체적인 강제성이 떨어진다는 지적을 받아왔는데, 이에 대한 보완을 특위가 한 것이다.

특위 관계자는 "그동안 권고적인 성격이 강한 국회 해임건의안이 실제로 해임으로 이어질 수 있게 한 것"이라며 "해임건의안을 강화한 안, 강화하지 않은 안 모두를 개헌 자문안에 포함해 문 대통령이 선택할 수 있게 했다"고 설명했다. 특위 내부에서 단일안이 도출 안 됐을 경우 복수의 안을 문 대통령에게 보고한 게 자문안의 특징이다.

해임건의안 강화는 대통령 권력 분산의 일환으로 마련됐다. 특위는 권력구조와 관련해 '대통령 4년 연임제'를 단수안으로 했고, 국무총리의 임명은 '대통령 지명 또는 국회 선출'을 복수안으로 확정했다. 다만 총리 임명에 있어서 여론은 대통령 임명에 대한 선호도가 압도적으로 높았다고 특위는 설명했다. 하승수 부위원장은 "국회에 대한 불신이 강한 영향"이라고 말했다.

결국 '대통령 4년 연임제'와 '대통령의 총리 임명'이 유력한 상황에서 대통령의 인사권 축소조정 방안 역시 필요하다는 판단에 해임건의안 강화를 거론한 것으로 보인다. 해임건의안이 국회에서 재적의원 과반수의 찬성으로 가결됐을 때 단지 '권고' 수준에 그치지 않고 구속력이 발휘된다면 국회가 행정부의 독주를 견제할 수 있는 장치가 될 수 있다.

대통령 권한 분산의 방법으로는 특별사면권 제한도 포함됐다. 김종철 부위원장은 "국민의 의견으로 강력하게 제안이 돼서 단일안으로 자문안에 포함됐다"며 "특사권을 대통령이 독자적으로 사용하지 않는 방향으로 제안됐다"고 설명했다. 감사원도 대통령 직속이던 것에서 벗어나 독립기구 혹은 국회 산하에 두는 복수의 안을 확정했다.

국회의 경우 권한을 확대하고 법률안과 예산안 심사권을 실질화하는 내용이 들어갔다. 예산확정 과정을 국회 주도로 한 것이다. 대통령 선거는 결선투표를 도입하는 방향으로 했지만, 국회의원 선거의 비례성 확보 방향은 법률로 확정해야 할 사안으로 보고 구체적으로 언급하지 않았다. 국민의 대의기관인 국회가 효과적인 활동을 하기 위해 비례성을 강화해야 한다는 식으로 원칙만 거론했다.

자치분권 강화와 관련해서는 지방정부가 주민의 자치기관으로써 실질적 역할을 할 수 있도록 입법, 재정, 조직 등에서의 자치권을 확대하기로 했다. 수도조항 명문화도 포함됐다. 김 부위원장은 "어느 범위까지 자치입법권을 인정해야 한다는 점에 대해 (특위 내에서) 이견이 있어서 자치입법권은 복수의 안으로 했다"며 "재정권의 경우 국가 자원의 배분과 직결되기에 구체적 방안에 대해 복수의 안을 제안했다"고 밝혔다.

국민주권, 기본권, 민생을 강화하는 내용 역시 포함됐다. 직접 민주주의 요소를 도입하는 것에 대해 절대다수의 국민이 찬성한다고 보고 개헌 자문안에 국회의원 소환제, 국민 발안제 등을 넣었다. 안전권을 신설해 기본권을 강화했고, 경제민주화의 의미를 분명히 했으며, 토지의 특수성을 명시해 사회경제적 불평등을 완화할 수 있게 했다.

저항권의 경우 직접 명시하지 않고 4·19 혁명, 5·18 광주민주화운동, 6월항쟁 등을 언급하는 식으로 우회해 언급했다. 하 부위원장은 "노동과 관련해서는 '근로'라는 단어를 '노동'으로 변경하는 것과 공무원의 노동3권(단결권, 단체교섭권, 단체행동권) 보장을 원칙적으로 했다"고 말했다.