국정조사, 이번엔 제대로?…'세월호 국조' 안되려면(종합)

국회 정무위 소속 여야 의원들이 개인정보 대량유출 관련 실태조사 및 재발방지를 위한 국정조사 현장검증을 위해 7일 오전 서울 중구 충정로 농협카드본사로 들어서고 있다.2014.2.7/뉴스1

또 국정조사다.

이번에는 전 정부시절의 해외자원개발 의혹이다. 19대 국회에서만 3번째이며 한 듯 안한 듯 성과없이 세월호 국정조사가 끝난지 6개월만이다. 투자대비 성과없이 수십조원의 혈세가 낭비됐다는 야당의 주장에 여당이 울며 겨자먹기로 받아들였다.


국정조사는 국회의 행정부 감시기능 중에서 ‘특별한 사안’의 경우에 이뤄진다. 여러 상임위원회에 걸쳐 있는 복잡한 사안이거나 국민적 의혹이 매우 큰 경우에 발동된다. 국정조사는 야당이 주로 제기한다. 정부 정책의 실패를 지적함으로서 국정주도권을 잡을 수 있기 때문이다.

19대 국회에서는 이미 지난해 국정원댓글 사건에 대한 국정조사가 있었고 올해도 세월호 관련 국정조사가 있었다. 가장 최근의 세월호 국정조사 역시 증인채택문제 등을 놓고 파행을 거듭하다 소리없이 끝났다. 전날(29일) 의결된 ‘해외자원개발 국정조사’는 19대 국회 세번째 국정조사다. 이미 정기국회 과정에서 논란이 많았던 사안이라 큰 성과가 있을지는 미지수라는 전망이 벌써부터 나온다.

국정조사의 성공적인 진행에 있어 논란이 되는 것 중 하나는 수사기관의 조사여부이다. 현행법에는 재판이나 수사 중인 사건의 소추에 관여할 목적으로 국정조사가 행사돼서는 안 된다고 정하고 있다. 그러나 국민적 의혹이 발생하는 경우 수사기관의 수사 개시는 불가피하다. 야당은 매번 수사기관의 조사와 상관없이 국회차원의 진상규명이 필요하다고 주장한다.


그러나 국정조사를 막고자 하는 여당은 ‘수사 중’이라는 이유로 미온적이다. 올해만 해도 야당은 소위 4대강사업, 해외자원개발, 방위산업비리 등 3가지를 요구했지만 이 중 방위산업비리는 검찰수사 뒤로 밀렸다.

국정조사가 실시돼도 마찬가지다. 책임 있는 답변을 내놔야 하는 정부의 주무장관 및 핵심 증인들이 ‘수사 중’이라는 방패 뒤에 숨어 성실하게 국정조사에 임하지 않는 경우가 많다.
최근 국정조사에 참여했던 여당의 한 의원은 “수사권이 없는 국회가 국정조사를 충실히 시행하는 것 자체가 어렵다”고 말했다. 국정조사가 정쟁으로 치달을 수 밖에 없는 것이다.

국정조사가 정쟁으로 흘러가게 되는 또 다른 복병은 ‘증인채택’ 문제다. 여야는 증인채택에 있어 사활을 건다. 국정조사를 요구하는 야당의 입장에서는 여권의 최고위층을 요구하는 경우가 대부분이다. 이번에 통과된 해외자원 국정조사에서도 이명박 전 대통령의 증인채택 여부가 논란이 될 것으로 전망된다.

여당은 증인을 최소화하거나 때로는 반대로 야당의 핵심 인사를 요구하는 맞불작전을 쓴다. 지난번 세월호 관련 국정조사에서 새누리당은 문재인 새정치민주연합을 요청하기도 했었다. 여야가 수용하기 어려운 증인신청으로 힘겨루기를 하는 중에 국정조사의 본질은 온데간데 없고 정쟁만 남게 되는 것이다.

마무리 과정에 가면 국정조사는 사실상 유야무야로 끝난다. 국정조사 대상 사건이 이미 조사 이전단계부터 논란이 돼 있었고, 국정조사가 진행되면서 국민적 관심에서 멀어지기 때문이다.

국정조사 결과보고서 채택여부가 마지막 논란이 되지만, 국민적 의혹을 밝히자는 국정조사의 본연의 목적과는 별 상관없는 요식행위로 끝나고, 정치권도 국민도 결과보고서에는 관심을 기울이지 않는다.

국정조사, 꼭 '특위'에서 해야 할까?



새해벽두부터 ‘해외자원개발 국정조사’로 정치권이 바빠질 전망이다.
야당은 몇달 전부터 공세를 펴왔지만 ‘실효성 있는 국정 조사’가 될지는 미지수다.

국회 ‘전가의 보도’처럼 여겨지는 국정조사. 그러나 국민적 의혹에 대해 국정조사로 속시원하게 밝혀진 적은 거의 없다. 전문가들은 사실상 정쟁으로 점철돼 온 국정조사에 대해 제도 개선과 함께 정치문화적 고민도 필요하다고 지적하고 있다.

◇상임위 중심의 국정조사 활성화…증인채택, 예비조사 활성화해야

오랜 기간 현장에서 국정조사를 지켜본 국회 관계자는 “특별위원회 형태로 국정조사를 진행하게 되면서 국정조사가 정치적 판세에 따라 결정됐다"며 "더 구체적이고 현실적인 접근을 해야 한다”고 지적했다.

우리 국회의 기본이 되는 상임위는 국정현안이 발생했을 때 수시로 현안질의 형태의 회의를 개최한다. 주무부처 장관이 출석하고 위원회 의결에 따라 청문회와 공청회 등 다양한 제도를 활용할 수 있다.

이 관계자는 “상임위가 전문성이 있고. 상임위 의원들 간의 신뢰가 (특위에 비해서) 높기 때문에 정치적 갈등으로 인한 공전이 줄 수 있다”면서 “청문회 등도 여야가 합의만 하면 무한정으로 할 수 있고 증인 선정등도 상호간의 신뢰가 있다면 원만히 해결될 수 있다”고 지적했다.

지난 8월에 발표된 국회 입법조사처의 국정조사제도의 운영현황과 개선방안‘ 보고서도 △국정조사 승인요건 완화 △상임위 중심의 국정조사 실시 △증인채택과정 간소화 △예비조사 활성화 등을 제안했다.

특히 증인채택과정 간소화와 예비조사 활성화는 정치권이 눈여겨 봐야할 대목이다.

그동안 국정조사 진행과정에서 증인채택 과정에서 많은 논란이 있어 왔었다. 지난 세월호 국정조사에서도 국정조사 계획서에 증인을 명시할지 문제로 논란이 있었다.
보고서는 교섭단체 비율에 맞춰 각각 증인을 선정하는 미국의 사례를 참고할 수 있다고 제언했다.

아울러 한정된 시간에 진행되는 국정조사를 고려해 사전에 증거조사 등을 위해 국회내 의정지원기구(입법조사처, 예산정책처)와 전문가들을 활용한 예비조사에 관한 제도 정비가 필요하다고 제안하고 있다.

한편 상임위의 차원의 청문회 제도를 강화해야 한다는 주장도 있다. 지난달 20일 정의화 국회의장은 국회제도개선에 관한 의장 의견을 제출하면서 정쟁의 소지가 있고 결과보고서를 채택해야 하는 국정조사를 실시하기 보다는 상임위의 청문회 제도를 활성하는 것이 필요하다는 의견을 제시했다.

◇정쟁지양…‘운영의 묘’가 필요해

정치권과 학계 등에서 한 목소리로 꼽는 것은 정쟁 지양의 국정조사를 해야 한다는 주장이다. 국정조사의 근본 취지를 살펴 여야가 힘을 합쳐서 정부를 상대해야 한다는 것이다.

국정조사가 정부를 상대로 하는 조사 활동임에도 불구하고, 실제 현장에서는 여야간의 갈등이 끊이지 않았다. 홍일표 새누리당 법제사법위원회 간사는 “국정조사가 정치공방으로 끝나지 않게 정치권이 스스로 자제하고 정부가 정책을 추진하면서 되풀이 되지 말아야 할 문제점들을 부각시킬 수 있어야 한다”고 말했다.

이정희 한국외대 정치외교학과 교수는 “행정부가 잘못한 걸 의회가 지적한다는 측면에서 여야가 협조관계를 가져야 한다”며 “증인채택 등 운영에 있어 과시용이나 정치적 우위를 점하기 위한 국정조사는 안된다”고 말했다.

신율 명지대학교 교수는 “국정조사가 실효성이 없는 것은 운영의 문제”라며 “예를 들어 최소한 증인 불출석에 대해서는 강력히 제재하는 등 현행제도를 제대로 운영해야 한다고 지적했다.

아예 국정조사 자체에 대한 눈높이를 낮춰야 한다는 현실론도 있다. 국조특위에 참여했던 여당 의원은 “국정조사는 수사권도 없고 시간도 제한적이라 실제적인 내용에 한계가 있다”면서 “큰 성과를 기대하기 보다는 문제점이 있다는 것을 환기시키는 차원에서 접근해야 한다”고 지적했다.

국정조사 요구 13대 이후 89건…'보고서' 겨우 11건


국정조사는 중요한 국가 현안에 대해 국회가 진상규명과 조사를 할 수 있는 수단이다. 국회 재적의원 4분의 1 이상이 서명하면 국정조사요구서를 제출할 수 있고 본회의에서 과반 이상이 찬성하면 국정조사를 진행할 수 있다.

국정조사 요구는 야당이 단골로 들고 나오는 메뉴이지만 실제 국정조사 계획서가 승인을 받은 경우는 드물다. 양당제 중심의 우리나라에서 여야의 합의가 없다면 한 걸음도 나아가기 어려운 구조 때문이다.

국회사무처 의정자료집과 의안정보시스템 등을 통해 분석한 결과 13대 국회부터 지금까지 90건의 국정조사 요구서가 제출됐으나 조사계획서가 받아들여진 경우는 25건에 그쳤다.

특히 국정조사의 결과를 기록으로 남기고 공식화하는 조사보고서 채택 건수는 11건 뿐이다. 14건은 조사활동을 벌이고도 여야의 이견 등으로 보고서를 채택하지 못했다.

결과보고서가 채택되지 못한 채 마무리된 굵직한 국정조사는 한 두 건이 아니다.
13대 국회 5공특위나 5·18 광주민주화운동 진상조사, 14대 때 12·12 군사쿠데타적 사건과 율곡사업 및 평화의 댐 건설 의혹, 상무대 공사대금 정치자금 유입 의혹 사건 등은 결과보고서 채택에 실패한 대표적인 케이스다. 16대의 경우 한빛은행 대출관련 의혹 사건 등 4건의 국정조사가 열렸으나 한 건도 보고서가 채택되지 않는 불명예를 기록했다.

결과보고서 채택 실패가 많은 이유는 국정조사가 진상규명보다 정치적 공세 수단으로 이용돼서다. 국정의 문제점을 드러내 반사이익을 얻을 수 있는 야당 입장에선 국정조사의 표적을 '실세'로 겨냥하는 게 여러모로 유리하다는 게 정치권의 공통된 해석이다.

전진영 국회 입법조사처 조사관은 "국정조사 요구 사안 대부분이 여야가 첨예하게 대립하는 안건이나 전임 대통령의 공과에 대한 평가와 관련된 정치적 사안이었다"며 조사요구에 비해 조사가 이뤄지는 경우가 매우 적고, 조사결과보고서 채택이 부진한 이유를 설명했다.

이 같은 정치공세는 진보와 보수를 떠나 공통적으로 활용해왔다. 15대 한보그룹 국정조사의 경우 야권은 김영삼 전 대통령의 차남 김현철씨를 조사대상에 포함시킬 것을 주장한 반면 신한국당은 각종 의혹설의 당사자들을 증인이나 참고인으로 불러야 한다고 맞섰다. 당시 표적은 새정치국민회의 김대중 총재였다. 국정조사 검증 대상에 처음으로 대검찰청이 포함되는 의미도 있었느나 결국 결과보고서 채택은 불발됐다.

촛불시위로 확산된 미국산 쇠고기 수입 국정조사에서는 수입의 주체를 두고 여야는 당시 노무현 전 대통령과 이명박 현 대통령 간의 책임공방 속에 헛심만 썼다. 같은 해 열린 쌀소득 직불금 부당수령 조사 역시 두 차례 조사기간을 연장했지만 노 전 대통령을 증인으로 세워야 한다는 한나라당의 주장에 결국 정쟁만 남긴 채 마무리됐다.

최근에는 국정원 대선개입 의혹이 여야 공방 속에 성과 없이 마무리됐고, 세월호 국정조사는 청문회도 열지 못한 채 90일간의 활동을 끝내야 했다. 모두 정치적으로 사안이 옮겨가면서 나온 결과다.

국정조사가 정치적으로 첨예하게 대립할 경우 조사계획서 승인조차 받지 못하는 예도 적지 않다. 민간인 불법사찰 및 증거인멸 사건은 특별위원회를 구성하고도 15개월간 단 한차례의 회의를 열지 못한 채 지난해 말 해산됐다.

그렇다고 국정조사가 모두 무의미했던 것은 아니다. 조사보고서가 채택된 11건의 사안을 살펴보면 삼풍백화점 붕괴 사건, IMF 환란원인규명과 경제위기 진상조사, 이라크 무장단체에 납치돼 살해된 김선일씨 사건 등 정치색이 옅은 사안들은 의미있는 국정조사로 기록된다.

지난해 보고서가 채택된 공공의료 정상화를 위한 국정조사 역시 진주의료원 매각을 중단하고 1개월 내에 재개원 방안을 마련하라고 의미있는 결론을 내렸다.

그러나 경상남도가 국회 국정조사를 거부하고 진주의료원 폐지를 강행하면서 국조 무용론이 일기도 했다. 경남도는 지자체 고유권한을 침해당했다며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구했다가 폐업절차를 마무리한 뒤 슬그머니 취하했다.

외국선 국정조사 어떻게 할까?

지난 2월18일 오전 서울 여의도 국회 정무위원회에서 열린 카드3사 개인정보 대량유출 관련 실태조사 및 재발방지를 위한 국정조사 청문회에서 피의자 박 모 전 KCB 직원이 의원들의 질의에 답하고 있다. 2014.2.18/사진=뉴스1

29일 국회 본회의에서 국정조사요구서가 통과됨에 따라 '자원외교 국정조사특별위원회'가 공식 출범했다. 미국과 프랑스, 독일, 일본 등 주요 국가도 국정조사를 통해 입법부가 행정부를 견제하고 특정 국정사안을 감독한다.

국회 입법조사처에 따르면 미국과 프랑스는 헌법에 별도 규정이 없지만 조사위원회 설치 등으로 국정조사를 진행하고 있고, 독일과 일본의 경우는 헌법에 의회의 조사위원회 설치 등이 규정돼 국정조사가 이뤄지고 있다.

미국 의회의 조사권은 헌법 등 법률에 명시돼 있지 않지만 연방대법원의 판결에 따라 조사권이 의회 입법권의 일부로 인정돼 왔다.

미국 의회의 국정조사는 상·하원의 상임위가 실시하며 일반적으로 '조사소위원회'가 설치된다. 이는 우리나라 현행 '국정감·조사법'이 국조의 실시주체로 상임위와 특별위원회를 규정하고 있지만, 대부분 특위가 국조를 실시하는 것과 비교된다.

미국 의회의 국정조사는 증인 소환과 자료제출 요구, 청문회 개최 등을 활용한다. 특히 위원회의 소수당 소속 위원 과반수 이상이 위원장에게 요구할 경우 증인을 소환해 하루 이상 증언할 수 있도록 한다. 증인채택을 둔 여야의 이견으로 갈등이 빈번한 우리 의회가 참고할 만한 부분이다.



프랑스 의회는 조사위원회 구성을 '의회기능에 대한 법률명령'에 근거를 두고 있다. 조사위는 증인출석과 자료제출을 요구할 권한을 갖는다.

프랑스의 조사위는 야당이나 소수당의 대표가 회기 중 1차례에 한해 본회의에 구성을 제안하며 꾸려질 수 있다. 이 제안의 부결에는 의원 5분의 3 이상이 반대해야 하는데 이는 의회 소수 세력의 조사권한을 보장한 것으로 풀이된다.

입법조사처는 이와 관련, 국정조사 계획서의 승인을 위해 본회의의 일반정족수 의결을 요구해 통과가 무산되기도 하는 우리나라의 사례를 지적했다. 입법조사처는 "상임위 차원의 국정조사를 실시할 경우 본회의 조사계획서 의결 절차를 폐지하는 방안이 신중히 고려될 수 있다"고 밝혔다.

이외에도 프랑스 의회의 상임위와 특별위원회는 특정 주제에 관해 최장 6개월의 범위 안에서 조사위원회의 권한을 부여해줄 것을 요청할 수 있다.

독일은 헌법에서 연방의회의 조사위원회 설치를 규정하고, 관련 법에 따라 조사위의 구성 절차와 조사 권한을 구체적으로 정하고 있다.

독일 의회의 조사위는 연방하원 의원 4분의 1 이상의 요구로 설치될 수 있는데 본회의는 이 요구를 지체없이 의결하도록 하고 있다. 프랑스의 사례처럼 소수 세력의 조사권한이 보장되고 있는 것으로 보인다.

독일 조사위원회는 다른 국가와 마찬가지로 증인출석과 자료제출 등을 요구할 수 있다. 또한 불출석한 증인에 대해 강제구인이 가능하고, 자료제출 거부에 대해서는 법관의 심사를 거쳐 압수수색을 활용할 수 있는 권한이 있다.

우리나라와 가까운 일본은 헌법에 명시된 권한으로 중의원과 참의원에서 각각 국정조사를 실시한다. 중의원에서는 국정조사의 주체인 상임위가 회기 중 의장의 인가를 받아 소관 사항을 조사하는 반면 참의원은 국정조사를 담당하는 별도의 조사위를 설치해 국정조사에 임한다.